第二节 美国国务院与外交政策

在美国政府行政部门中，国务院排名居首，是主管外交事务的首要机构。如今，国务院在全球拥有250多个外交机构，以使馆、领事馆和驻国际组织代表的形式代表美国利益。事实上，在美国参加二战前的150多年间，国务院是负责对外政策的主要部门。[23]随着冷战开始，美国推行遏制政策，总统致力于掌管外交政策，国务院的影响力日渐衰落。[24]尽管国务院不再占据外交决策过程的中心位置，但它仍然是外交政策制定与执行的关键机构。

罗赛蒂指出，要对官僚机构作出相对全面的阐述，必须对四个方面的基本要素和特征进行考察，这包括历史背景、职能、组织架构和部门文化。[25]以该分析框架为指导，本节将分别对国务院的设立与演变、国务院的职能、国务院的组织架构、国务院的部门文化进行论述。

一 国务院的成立与演变

1775年11月29日，北美殖民地举行第二次大陆会议，创立“秘密通讯委员会”（The Committee of Secret Correspondence），这通常被视为美国外交历史的开端。[26]独立革命爆发后，大陆会议于1777年4月将秘密通讯委员会更名为“外交事务委员会”（The Committee for Foreign Affairs），事实上外交权力仍由大陆会议主管。由于外交事务委员会形同虚设，且不受重视，所以几名大陆会议成员建议成立一个专门处理外交事务的行政部门，使之从大陆会议分离出来。[27]1781年1月10日，大陆会议成立了外交部（Department of Foreign Affairs），但外交部长由大陆会议选派，并对其负责，受其制约和监督。但事实证明，外交部的职权依然有限，发挥作用不大。[28]

后来，美国联邦政府取代了邦联政府。1789年4月，华盛顿宣誓就任美国第一任总统。1789年7月27日，美国国会通过法案，成立政府首个行政机构，并命名为外交部，由外交部长（Secretary to the Department of Foreign Affairs）领导。[29]尽管名称没有变化，但此时的外交部与先前已有实质不同。外交部按法律成立，部长由总统任命并对总统负责，由参议院批准。[30]同年9月15日，美国国会通过法案，将新成立的外交部更名为国务院（Department of State），外交部长也相应地改称国务卿（Secretary of State）。[31]

在最初十几年间，国务院的职员由6人逐渐增长到10人。1801年国内人员工资总额为11500美元，国外花销平均每年约40000美元，主要用于支付国外使节的工资和补贴。[32]此后国务院进入逐步整顿与发展的时期。1818年，约翰·昆西·亚当斯（John Quincy Adams）任国务卿，开始着手对国务院进行整顿。他对国务院的工作进行了分工，并建立了有效的工作程序。[33]1833年，时任国务卿路易斯·麦克莱恩（Louis Mclane）对国务院进行了首次重大改组，成立了包括外交司、领事司、内政司在内的7个司。1870年，国务卿汉密尔顿·费什（Hamilton Fish）又对国务院进行了重组。

美西战争后，美国正式加入西方强国之列，加快了海外扩张的步伐。在19世纪和20世纪之交，美国对外贸易增长了3 倍，外交活动也日益频繁。1909年，美国国务院进行了1870年以来首次全面重组，增加了新的岗位和职能。国务院雇员名额增加到210 名官员，外加其他工作人员。然而国务院员工数量的增长并不足以应对第一次世界大战带来的工作压力和需求，战时长期雇员人数达到350 人，还有400多名临时雇员。[34]

值得一提的是，1924年美国国会通过《罗杰斯法案》（The Rogers Act），要求统一管理美国的使领馆事务，外交官的考核和日常工作也开始职业化。[35]后来第二次世界大战爆发，尽管国务院在战争决策过程中参与程度不高，但在提供经济援助和处理海外侨民事务等方面的业务还是相当繁重，在此期间也暴露出国务院机构的很多问题。

二战结束不久，美国与苏联开展争夺全球霸权的冷战。1947年7月，美国国会通过《国家安全法》，成立了国防部、中央情报局等新机构，相对抑制了国务院在外交决策中的地位。1949年，根据政府组织委员会（The Commission on Government Organization）提出的计划，国务院进行了全面重组，开始按照职能和地区分工划分为美洲事务司、远东事务司、欧洲事务司、远东与非洲事务司以及国际组织司与国际关系司。[36]

冷战结束后，随着国际格局的变化和全球化的发展，美国开始面临许多新的挑战，对外关系也变得更为复杂。20世纪90年代，克林顿政府对外交部门重新进行改组。1998年美国新闻署和美国军控与裁军署被并入国务院，只有国际开发署仍然保留了其在美国联邦政府中独立机构的地位。2006年3月，国务卿赖斯对美国驻外使馆人员的比例和分配又进行了调整。[37]

经过历史的演变，国务院的人员规模和组织机构都得到了巨大发展。到2010年，国务院在全球设有250多处外交使团，预算超过160亿美元，雇员人数约6000 人，其中包括约13500 名驻外使、领馆人员（foreign service professionals），6500 名外交官（foreign service officers），以及5000名外事专员（foreign service specialists）。[38]

二 国务院职能

国务院最初成立时，国会不仅赋予其外交政策职能，还包括一些具体的内政业务。国务院建立了美国第一家造币厂；负责保管所有官方档案；还负责政府文件印刷业务；进行人口普查；颁发专利和版权；掌管国玺；负责邮政业务；此外，国务卿还是联邦政府与各州州长联络的主渠道。[39]但后来随着历史的演变，国务院的内政业务逐渐移交其他机构，而主要负责对外事务。

在美国参加二战前的150多年间，国务院是负责对外政策的主要部门。1942—1968年，国务院的地位日趋重要，它利用美国外交转向国际主义和干预主义之机迎来了自己的荣耀与扩张时代。[40]但此后国务院的地位逐渐受到挑战，处于下降趋势。这主要是以下原因造成的：首先，美国实力的上升和国际事务重要性的增长，使得总统越来越倾向于亲自掌管外交事务，并建立起以白宫为核心的外交决策体制；其次，通信方式的变革拓展了白宫情报获取和政策宣示的渠道，进一步弱化了国务院和使馆的外交汇报和谈判作用；此外，外交政策对军事手段的倚重使得国防部和情报部门的地位上升；最后，国际经济与能源等议题的重要性日益凸显，使得经济部门在外交决策过程中发挥的作用增大，相应地对国务院的地位造成冲击。[41]

如今，国务院的职能主要包括五大方面：在国外代表美国政府、向政府汇报国外立场、进行外交谈判、分析研判国外事件、提供政策建议。[42]

（一）在国外代表美国政府

国务院最重要的职能之一就是在海外代表美国政府与其他国家打交道。国务院的外交官通常派驻于国外的使馆、领事馆、国际组织，或承担其他任务，他们作为政府代表，向别国政府传达美国的外交政策。在通讯和交通都不发达的时代，国务院的这一角色至关重要。当时外交官是政府对外交流的主渠道。如今，美国政府的许多机构都在海外派驻相应的代表，因此，国务院作为美国政府代表的角色有所削弱。同时，由于通讯和交通的迅速发展，美国总统对外交官传达官方立场的依赖程度也逐渐下降。

（二）向政府汇报国外立场

国务院的第二个职能就是向美国政府汇报外国人员，尤其是外国政府的立场。国务院外交官的重要任务就是与海内外的国外政府官员交流，了解其对国际问题的官方立场，并将其汇报至美国政府的其他部门。国务院的这一使命使得一些外交官更关注国外政府的态度立场，有意无意地忽视国内政治对外交政策的影响。

（三）进行外交谈判

在通讯与交通不发达的时代，美国总统要想与外国政府缔结条约，或者想就某项议题达成共识，主要依靠驻外大使和外交官代表政府与对方进行磋商。大使和外交官不仅是美国政府的代表，而且是谈判者。如今随着通讯与交通日益发达，总统可以有更多的选择。但在一些例行的外交事务上，大使和外交官通常会代表政府与外国进行先期磋商或谈判，最终由国务卿或总统与外国签订相应协议，或就某议题进行最后拍板。

（四）分析研判国外事件

美国国务院派驻国外的许多外交官员大部分工作时间都在写报告，将国外发生的事件进行综合分析，并通过传真电报的形式发回国内。华盛顿的国务院官员也会花大量时间阅读国外传回的电报，并将其作为一手资料向上级汇报，最终汇总至国务卿或总统。美国外交政策的决定或指示也会以电报的形式发往国外的使馆、领事馆或其他外交使团。因此，从某种意义上讲，收发电报是国务院的核心工作之一。

（五）提供政策建议

国务院的最后一项重要职能就是为总统提供政策建议。二战前，国务院是外交政策的核心机构。但之后，外交政策的重心逐渐向白宫转移。1947年通过《国家安全法》后，总统越来越依靠国家安全事务助理及其工作班子提供制定外交政策所必需的建议和信息。国务院的政策建议通常也要通过国家安全委员会体系逐级上报。近年来，国土安全部和其他经济部门也日益侵蚀国务院的地位。总统在进行外交决策时倾向于依赖小范围的顾问团体，国务卿往往只是成员之一。因此，国务院政策地位的高低通常取决于国务卿与总统关系的好坏。

三 国务院组织架构

国务院是一个等级分明的官僚机构，它的组织架构如图1.4 所示。实际上，国务院的领导层级主要分为五个层级，分别是国务卿、常务副国务卿（Deputy Secretary of State）、副国务卿（Under Secretary of State）、助理国务卿（Assistant Secretary of State）和助理国务卿帮办（Deputy Assistant Secretary of State）。由于前三层官员的办公室都位于国务院办公大楼的顶层，即第七层，所以他们被称为“七楼长官”（seventh floor principals）。各级领导的职能分工通常以区域性或职能性领域划分，其中地区司体现了国务院对全球事务的区域划分定位，功能司体现了应对全球各项议题的需求。

国务卿是国务院的最高领导，全面负责国务院的事务。常务副国务卿有两位，一位负责协助国务卿制定和实施美国的对外政策，以及监督和指导国务院的日常工作，并在国务卿缺席的情况下代理国务卿的事务；另一位负责管理与资源（Management and Resources），是国务院的“首席运营官”，并负责监督与协调美国对外援助与外交活动事宜。六名副国务卿分管不同职能领域，以支持政策的规划、协调与执行。这六大职能领域分别是：政治事务（Political Affairs），管理（Management），公共外交与公共事务（Public Diplomacy and Public Affairs），军控与国际安全（Arms Control and International Security），民事安全、民主与人权（Civilian Security,Democracy,and Human Rights），经济增长、能源与环境（Economic Growth,Energy,and the Environment）。

助理国务卿通常担任国务院各事务司的领导，其副手是助理国务卿帮办，两者分别构成了国务院领导层的第四和第五层级。国务院下属各事务司分成地区事务司和职能领域司两大类，其中地区事务司有六个，分别是非洲事务司（Bureau of African Affairs）、东亚与太平洋事务司（Bureau of East Asian and Pacific Affairs）、欧洲与欧亚事务司（Bureau of European and Eurasian Affairs）、近东事务司（Bureau of Near Eastern Affairs）、南亚与中亚事务司（Bureau of South and Central Asian Affairs）和西半球事务司（Bureau of Western Hemisphere Affairs）；另外还有分管不同议题的职能领域司，如政治军事事务司（Bureau of Political-Military Affairs）、国际安全与防扩散事务司（Bureau of International Security and Nonproliferation）等。国务院的日常业务大部由各事务司完成。

国务院的决策权限遵循严格的等级制度。重大决定由国务卿作出，然后依次是常务副国务卿、副国务卿。通常由助理国务卿和助理国务卿帮办对日常例行事务进行决策。各事务司的组长和工作人员通常是具体负责处理日常事务的人员。同样，国务院的工作汇报遵循由下到上的流程，通常由组长向分管助理国务卿帮办汇报工作，然后再逐级上报形成最终决策。

四 国务院部门文化

所谓部门文化，又称亚文化（subculture），指的是对机构的核心任务和机构内人际关系的一种长期的思维定式。[44]由于国务院的核心力量是外交官队伍，所以这一精英团体长期以来塑造了国务院独特的部门文化。具体而言，国务院部门文化包括四个方面：精英主义和排外主义倾向；偏重海外经历，熟悉外国立场；强调将外交与谈判作为政策工具；办事谨慎有余而闯劲不足。[45]

（一）精英主义和排外主义倾向

国务院的外交官通常被认为是一个精英群体，这主要体现在两个方面。首先，进入外交官队伍要经过苛刻的考试选拔程序，选拔过程的淘汰率极高，最终能够成为外交官的都是佼佼者。例如，在一次共有17000人参加的笔试中，只有2500人过关，这些人再经过面试后，只有600人合格，而最终能够进入外交官行列的只剩下200人。[46]其次，外交官的晋升制度也很严格，在一定年限内如果不能晋升就被淘汰。因此，能够留下来的外交官员通常都具备优良的素质。正是由于外交官的精英主义倾向，导致许多外交官不欢迎，甚至轻视其他部门人员的意见，从而助长了排外主义的风气。

（二）偏重海外经历，熟悉外国立场

外交官通常每隔两三年，就会被派驻海外任职。在国内呆的时间过长，不利于职业发展，海外任职经历是其晋升的必由之路。况且，在海外工作的外交官待遇优厚，经常与国外官员和名流打交道，能够开阔视野，富有挑战性和刺激性。由此带来的结果是，与国内事件相比，外交官对国外事件更感兴趣，从而更了解国外的情况。因此他们通常被视为认同外国立场，把外国利益放在第一位，而牺牲了美国的利益。这一点不利于国务院对外交决策过程施加影响。

（三）强调将外交谈判作为政策工具

外交官认为其核心使命是代表美国政府与外国进行外交谈判，并把谈判当作一门艺术。外交谈判的技能通常都是通过实际经验获得，因此外交官在提供政策建议时往往会强调外交手段的重要性。但问题是，随着冷战的开始，美国越来越注重军事、经济、文化等手段的作用；冷战结束后，美国更是扩大了除外交以外其他政策工具的运用。结果就是外交官一味强调外交谈判的作用反而降低了国务院的政策影响力。

（四）办事谨慎有余而闯劲不足

外交官通常强调办事要慎重，总是提一些四平八稳、没有风险的政策建议，而对有争议的政策建议犹豫不决。造成这种现象的原因可以追溯到20世纪50年代“麦卡锡主义”（McCarthyism）。当时参议员麦卡锡（Joseph McCarthy）指控国务院的许多外交官出卖美国利益，投靠共产主义，从而对外交官队伍进行肆意迫害和清洗，毁掉了大量忠诚的外交官的职业生涯，也给其他外交官带来了长久的负面影响。[47]这导致国务院“办事极为谨慎，由此形成的体制氛围就是把责任分担给不同岗位和同事，而不是个人承担责任”。[48]由此，国务院的政策建议往往优先考虑维持现状，很少主动采取行动或进行创新。

总之，国务院的部门文化显示出外交官作为一个群体的独特性。新成员在工作过程中会迅速发现，他们需要学习并融入这一文化圈，以便在国务院有更好的发展。国务院的这种部门文化基本上成为外交政策圈里的共识，这无疑会影响其他外交政策机构（包括国防部）对国务院的看法，也会对国防部与国务院的外交政策协调产生潜移默化的影响。