第一节 美国外交决策过程的理论视角

美国政治学家罗赛蒂指出，“外交决策过程，即外交决策的政治，指的是政府决定和政策如何提上议程，如何制定并予以执行”。[2]因美国独特的政治体制，其外交决策过程具有鲜明的美国特色。本节通过阐述美国外交决策过程的特点，旨在分析美国国务院与国防部进行互动的政治环境；通过介绍美国外交决策过程的静态和动态分析模型，旨在剖析美国外交政策过程的影响因素和主要环节；此外，本节利用分析模型，直观地阐述了美国国务院与国防部在外交决策过程中的相对地位，并对两大机构在各环节发挥的作用进行说明。

一 美国外交决策过程特点

美国外交决策过程是一个参与角色多元、权力相当分散、高度政治化的复杂过程，具体表现如下：[3]

（一）角色与机构多元化

美国外交政策过程参与角色与机构众多，除美国总统外，还包括总统顾问、行政部门的高层官员、外交政策官僚机构、国会、法院、州政府与地方政府、公众、政党、利益团体、媒体等；此外，社会运动、国际组织和国外政府等都可能对外交决策施加影响。由于不同角色与机构对同一政策问题的视角不同，利益诉求各异，都想将拥护的议程变为外交政策，这些因素使得外交决策过程变得异常复杂。

（二）权力分散化和碎片化

在美国外交决策过程中，权力高度分散于不同参与者手中，且参与者针对不同的政策议题所能施加的影响也不同。这表现在没有任何一个角色或机构能够明确决定政策结果。总统虽然在外交决策过程中扮演关键角色，但“三权分立”的制度设计使总统权力受国会和法院制衡，同时总统在政策制定和执行方面还受官僚机构的制约。正如理查德·纽斯塔特（Richard E.Newstadt）所言，总统一般都是在使用命令或劝说方法中作出选择。[4]就美国国务院与国防部而言，通常国务院在外交政策（diplomatic policy）议题方面较之其他行政机构拥有更大的主导权，而国防部在防务与军事政策议题方面拥有主导权。权力分散化和碎片化带来的直接影响，就是能否有效协调并整合不同部门和机构的立场，往往决定着外交政策能否顺利制定或执行。

（三）政策过程政治化

政治学家拉斯韦尔（Harold D.Lasswell）称，政治即是“谁得到什么，什么时候得到及如何得到”。[5]该定义强调政治是涉及得失、利益与成败的较量，是不同人物和势力相互角力的结果。美国外交政策过程也涉及个人和团体之间的竞争，涉及权力在整个政府和社会中的流动和消长，正是在这种政治过程中国家利益才得以界定。正如马西拉所言，政策过程涉及“各种不同的个人和复杂的机构，他们具有不同的文化观和世界观，对于什么有利于国家利益、如何追求国家利益持不同见解，所有这一切都因保护和扩展地盘使然”。[6]通过权力博弈，不同机构或个人的政策特权得到确立，各种矛盾和分歧通过协商或妥协达成一致，外交政策就是在这种政治环境中得以制定并执行。

总之，美国外交决策过程的复杂性给政策的制定与执行带来巨大的挑战。同时，由于外交政策涉及领域的广泛性以及外交政策对国际和国内的双重影响，政府在制定政策时必须通盘考虑，统筹协调，努力保证政策的统一性和一致性。因此，建立跨部门、跨领域的协调机制是有效制定与执行外交政策的必然要求。从这种意义上讲，美国国务院与国防部的协调机制是其整个外交决策过程的有机组成部分。

二 美国外交决策过程的分析模型

鉴于美国外交决策过程的复杂性，学者提出不同的分析模型，在理论层面上抽象且直观地呈现各种因素对外交政策的影响，或者展示外交决策过程的步骤与环节。例如，“同心圆”和“漏斗”模型分别体现了相关因素对外交决策过程的影响力和整体施加影响的方式；动态过程模型则呈现了外交政策过程的各个环节。

（一）“同心圆”分析模型

美国学者罗杰·希尔斯曼最先提出将美国外交政策过程比作一系列“同心圆”的构想（图1.1）。[7]后来这种分析模式被许多学者借鉴或采用。[8]

在“同心圆”分析模型中，居于外交决策过程权力核心的是总统、总统顾问、重要的政治任命官员（如国务卿、国防部长、国家情报总监以及与决策执行密切相关的副部长或助理部长）。原则上，美国的重大外交政策是由核心圈的人员制定的。

从内向外处于同心圆第二层的是行政分支各部门机构、其他职业官员（非核心圈官员）。第二层也包括在外交政策领域的次要机构，或者主管国内事务但需在外交政策议题提供意见或建议的部长，或者是核心外交政策机构的中层官员、总统顾问等。换言之，第二层包括为政策执行提供延续性的官员和机构，他们的主要任务是为高层决策者提供必要信息，并将决策付诸实施。[9]

居于最外层的是被称为“公共层次”（public circle）的因素，包括国会、利益集团、公众舆论和传媒。根据希尔斯曼的模型，这一层次的机构、团体和个人在日常外交政策过程中的参与程度最低。

从“同心圆”的分析模型可以看出，相关机构和人员离圆心越近，在外交政策过程占据的地位就越关键，影响力就越强；反之，离圆心越远，政策参与程度就越低，影响力就越弱。因此，美国的重大外交政策议题或危机处理政策通常由核心层决定；一项外交政策往往随着决策过程延长，会从核心层逐渐转移到更外的层次。

（二）“漏斗”分析模型

罗森诺认为，国际政治中影响国家行为的因素可以分为五大类，分别是国外（国际）环境、社会环境、政策制定的政府环境、决策者的角色（roles）、决策精英的个性特征。[11]基于这一论断，维特科普夫提出美国外交政策分析的“漏斗”模型（图1.2），他认为这一模型有助于对美国外交政策的影响因素进行系统分析，并可作为评估美国在国际政治方面表现和美国外交政策发展方向的指导方针。[12]

从图1.2可以看出，“外交政策输入”（Foreign Policy Inputs）包括国外因素、社会因素、政府因素、角色因素和个人因素。这些因素对美国对外活动的目标、方式和手段施加影响，而美国对外活动的目标、方式和手段则可被视为外交政策过程的“输出”（output）。外交决策过程是将输入转化为输出的过程，即美国决策者作出抉择、决定外交政策方向的过程。漏斗模型直观地体现了五大影响因素如何相互联系且逐级制约，决策者个人受其政策制定者角色的约束；角色由其在政府机构中担任的职务所决定；而政府又在更大范围的社会背景下运作并受其影响；社会背景又存在于更大的国际环境中，从而受到其他国家、非国家行为体和全球趋势或议题的影响。[13]

在“漏斗”分析模型中，国外因素指的是国际体系的属性以及构成体系的国家与非国家行为体的特征和行为。其中包括美国国外环境的各个方面，以及国外正在发生、可能影响官员选择权的行动，如现实地缘位置、来自潜在侵略国意识形态的挑战等。同样，权力分配的变化、相互依存度的提高、全球化的扩展等也被列入国外因素。广义上讲，国外因素指的是世界态势对美国的影响。

社会因素包括影响美国看待世界的国内社会和政治体系特征，如美国的文化与价值观。由于美国外交政策植根于美国的历史和文化之中，所以社会因素会对外交政策施加潜移默化的影响。例如，美国19世纪的领土扩张和海外帝国主义在“天赋使命”和“上帝选民”的信念下获得合理化支撑；美国意识形态的倾向性也影响美国对他国的外交政策，如打着人权和自由民主的旗号干涉他国内政。

政府因素指的是“政府组织架构的各个方面，对决策者的外交政策选择权发挥限制或增强作用”。[15]换言之，美国政府外交机构的组织模式和运作方式对外交政策具有实质性的影响。正如美国前总统尼克松所言：“如果要为未来制定新的外交政策，我们首先必须对政策制定过程进行根本性的调整。”[16]其他总统如卡特、里根和克林顿都曾对政府机器对外交政策的影响发出类似的感慨。[17]事实上，本书研究的对象，即美国国务院与国防部协调机制属于政府因素的范畴。

角色因素是指决策者的职位对其行为产生的影响。正所谓“在其位，谋其政”，人们对官员的职务及其履行的义务有约定俗成的预期，官员也自然而然地受到社会规范和法律制度对其角色规定的制约。由于官员的职位影响其行为，政策结果也必然受官员承担的政治角色的影响。西方有一句话，“位置决定立场”（Where you stand depends on where you sit）讲的也是同样的道理。因此，一般而言，国务卿在外交政策中更希望发挥外交手段的主导能力，注重通过外交谈判和交涉处理国际问题；国防部长则注重军事手段在外交政策中的作用，强调军队在保卫国家安全和推行外交政策中的重要地位，并随时为总统选择武力作为外交政策的最后手段作好准备。

个人因素指的是决策者的价值观、才能、信念与经历等，这些因素因人而异，并且会潜移默化地影响外交政策。领导人的性格往往影响其与外交政策团队的互动方式，如肯尼迪倾向于采取非正式的决策咨询方式，而军人出身的艾森豪威尔则喜欢正式、有条理的决策咨询模式。领导人的政治技能也决定其能否有效应对官僚政治冲突，如富兰克林·罗斯福总统鼓励不同机构和官员在某一问题上进行争论，有时还有意安排不同机构同时处理某一问题，他能游刃有余地在部门冲突中得出结论，作出政策决定。同样，国防部长或国务卿的信念和个性特征也往往会决定其在政策议题上采取强硬或灵活的立场。如在小布什政府第一任期内，国防部长拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）作为新保守主义代表人物之一，加上其固执己见的个性，在伊拉克战争议题上持强硬的观点；而国务卿鲍威尔（Colin Powell）性格相对温和，在外交政策议题上持相对务实、灵活的立场。

总之，“漏斗”分析模型呈现了外交决策过程的多层次影响因素，为外交政策分析提供了多维度视角。需要指出的是，该模型中不同层次的影响因素相互联系，外交政策就是各层次因素共同作用的结果。本书在研究美国国务院与国防部的协调机制时，会综合考察“漏斗”分析模型各层面因素对协调机制的历史演变和运作模式等方面的影响。

（三）动态过程模型

约翰·洛维尔（John Lovell）提出理想化的外交决策过程模型（图1.3），将外交过程划分为相互联系的八个步骤。[18]如图1.3所示，这些步骤分别是目标设定，情报，备选方案，计划、方案、决定，宣示政策，执行，监视与评估，记忆存储与回收。

根据理想化的外交政策模型，决策者设定完美的政策目标，拥有全面准确的情报保障，对情报进行全面综合分析之后作出最佳选择，然后制定计划与方案并作出决定，之后清楚无误地将政策和依据进行宣示，在政策得到有效执行后，再持续深入地对政策效果进行评估，最后，决策者得心应手地从以往政策中学习经验并加以利用。

然而现实外交决策过程并非如此，相反，外交决策过程的各个环节都受到种种因素的制约。具体表现在：在目标设定环节，国家利益的界定因人因机构而异，最终可能是竞争方作出妥协的结果，政策目标也是通过政治斗争才得以确立。在情报环节，决策者无法获得全面的情报，而是要从大量的冗余情报中筛选有用信息，情报工作时有延误，并可能因分析人员的误读或偏见而导致情报失真。在提供备选方案环节，决策者得到的备选方案数量有限，只能根据个人喜好大致比较备选方案，无法进行精确的成本效益分析。在制定计划、方案和作出决定环节，决策者往往只是根据主导意见作出选择，并且易受“小团体思维”（group thinking）和政治妥协的影响。[19]

同样，在政策宣示环节，各政策部门的表态往往不尽一致，甚至自相矛盾，从而导致政策模糊不清。有时政策宣示者出于个人形象或其他利己因素的考虑，一味迎合媒体需求，不能清晰阐释政策。在执行环节，命令下达过程可能出现沟通障碍，有时权责不清、部门利益、官僚政治、拖延迟滞等原因导致政策不能有效贯彻执行。在监视与评估环节，可能会因标准模糊、信息缺口、反馈失败等原因导致监视与评估失误。在记忆存储与回收环节，可能会因记忆零散、缺乏可靠性而导致失真，也可能因主观选择或经验借鉴不当而导致其他失误。[21]

洛维尔动态过程模型的贡献在于将复杂的外交决策过程进行理论抽象，并将其简化成相互联系的若干步骤，增强了决策过程研究的可操作性。这一模型为本书研究美国国务院与国防部在决策议题各阶段的互动提供了分析框架，有助于对国务院与国防部协调机制在外交决策过程各阶段的运行情况进行分析研究。

三 从分析模型看国务院与国防部的影响力

上述三种分析模型分别从不同角度展现了美国外交决策过程的影响要素和政策环节。利用“同心圆”和“漏斗”分析模型，可以对美国国务院和国防部在外交决策过程中的影响力进行直观评估与定位；利用动态分析模型，可以对两部门在决策过程各环节的作用进行阐述。总体而言，针对国务院和国防部在外交决策过程中的影响力和作用可以作出如下判断：

（一）美国国务卿和国防部长属于外交决策的核心咨询圈

从“同心圆”分析模型（图1.1）可以看出，国务卿和国防部长是总统的政治任命官员，他们居于“同心圆”的核心圈。事实上，国务卿和国防部长的重要地位体现在以下方面：首先，国务卿是总统的主要外交政策顾问、最重要的内阁成员；国防部长是总统的主要防务政策顾问。其次，国务卿和国防部长是国家安全委员会的法定成员。再次，国务卿和国防部长掌管庞大的外交和军事机构，掌握来自国外的大量信息，能为总统的外交决策提供重要的信息支撑。

（二）美国国务院和国防部是外交决策的关键权力机构

从“同心圆”分析模型（图1.1）还可以发现，美国国务院和国防部作为联邦政府的行政机构，居于“同心圆”的第二层。国务院是美国最早成立的行政部门之一，在二战之前是美国主管外交政策的主要机构。现在国务院的地位虽然受到其他部门的冲击，但在法律上仍居于参与制定和执行外交政策的各部之首，并且在日常外交政策的制定和执行中处于权威地位。国防部作为美国联邦政府中专门负责管理武装力量、保障国家安全的部门，在美国的外交决策中具有重要的地位和影响力。这体现在国防部及其武装力量是美国对外政策的重要依托；国防与军事战略是国家安全战略的重要基础，也是外交决策的重要依据。[22]

（三）美国国务卿和国防部长的个性与角色因素影响外交政策

从“漏斗”分析模型（图1.2）看，在影响美国外交政策的五大类因素中，与国务卿和国防部长相关的主要是官员个性和角色两方面。首先，两位官员的个性因素不仅影响其外交政策立场和政策建议，而且影响其合作共事的效果，这些都会对外交政策产生冲击。其次，国务卿与国防部长的角色因素也会影响外交政策。这是因为，作为行政机构的领导，他们不可避免地会考虑部门利益，有时为获得部门利益最大化，国务卿或国防部长在提供政策建议时甚至会牺牲国家利益。

（四）美国国务院和国防部的组织架构和运作方式影响外交政策

从“漏斗”分析模型（图1.2）看，美国国务院和国防部的组织架构和运作方式属于政府因素的范畴，也会对外交政策产生相当的影响。首先，如果两大机构内部的组织架构合理，职能分工明确，工作运行有序，就能优化外交政策过程，减少因机构内部运行不畅而带来的损耗。其次，如果两大机构之间的组织架构能够兼容互补，就能减少职能交叉，减少政策协调的难度；同时，在需要进行跨机构政策协调时，如果协调机制运作良好，也会优化外交政策过程。

（五）美国国务院和国防部需要在外交决策过程的各个环节加强协调

从动态分析模型（图1.3）看，为保证外交政策的全面性、统一性和一致性，需要在外交政策过程的各个步骤加强国务院与国防部的情报统筹，加强两机构的立场和政策协调。具体表现在：在目标设定环节，有效结合外交与防务需求，对外交政策目标进行合理界定；在情报环节，对来自国务院和国防部的情报进行有效综合；在计划、方案、决定环节，集中发挥国防部的规划优势和利用国务院的国际视野，统筹分析后作出决定；在政策宣示环节，确保国务院和国防部的对外表态口径一致；在执行环节，努力实现外交与军事手段相辅相成，形成整体合力；在监视与评估环节，对外交与军事措施的执行效果进行客观、公正的分析；在记忆存储与回收环节，加强国务院与国防部对历史经验的吸收与传承。