三 全球治理背景下联合国的改革问题与有关实例分析

总体而论，联合国改革问题可以分为两大类，第一类是机构性改革，包括大会、安理会、托管理事会的改革，还有一些附属机构，例如现在的人权理事会，之前是人权委员会的改革。这种改革一般是比较实质性的，涉及《联合国宪章》的修改。第二类是管理层面的改革，主要是秘书处的管理工作和内部程序。这方面的问题比较具体，主要是人力资源的开发、服务质量的提高等等，不需要修改《联合国宪章》。现在，国际社会讨论的联合国改革问题的范围非常广泛，并不设限制，但主要涉及以上两个方面。

应该看到，作为国际社会一个最重要的多边合作组织，联合国在世纪之交特别是进入新世纪以来已经在全球治理和国际法治建设方面率先进行了一系列改革尝试和努力。如前面提及的1989年联合国大会44/23号决议，正式宣布1990～1999为联合国国际法十年，明确提出了国际关系中法治的概念。此后，2000年秘书长关于“我们人民——联合国21世纪角色与作用”的工作报告，2004年“威胁、挑战和改革高级别小组”提交的《一个更安全的世界：我们的共同责任》的报告，2005年安南秘书长名为《大自由：实现人人共享的安全、发展与人权》的报告，2005年《世界首脑会议成果文件》，等等，都是围绕联合国的发展与改革问题展开的。有的已经拟订了较具体的方案，有的已经取得了初步成效。我们可以扼要讨论和分析一下三个不同层面的实例。

首先是安理会的改革。用现任秘书长潘基文的话说，这乃是联合国改革中一个最敏感、最有争议和最困难的问题（the most sensitive and most controversial and most difficult issue）。^[12]安理会有几个问题比较明显，第一就是代表性问题。现在大家认为15个理事国的代表性不够，在全部193个国家之中代表性不足8%。第二是构成问题，即是否需要改变5个常任理事国和10个非常任理事国的构成模式。第三是五常的地位和否决权的合理性问题。虽然联合国成立之初有关国家（当时有一个“四国声明”）曾对此做出过解释，认为联合国主要是维护国际和平与安全的国际组织，五大国在这个方面负有主要责任，故而需要享有相应的权利。^[13]但是，在联合国后来的实践中，由于常任理事国行使否决权的状况往往不合人意，故而这个问题屡屡被提出来。第四是职能的有效性和司法监督问题，这是同一个问题的两个方面。职能的有效性指的是，所有理事国能够一致通过皆大欢喜的决议的情况很少，安理会受大国的否决权或政治影响经常处于瘫痪状态。有的决议虽然通过了，但是在执行过程中会发生变形或走样。例如，关于利比亚的1973号决议决定设立禁飞区，这项决议虽然基本上是一致通过的（中国投弃权票），但大国在实施过程中却超越了决议的授权范围。安理会的改革是典型的国家或政府间的全球治理层面的问题，更多地体现或反映了广大中小国家的关切，要求对大国的权力予以监督和限制。

目前有关安理会的改革方案主要有安南《大自由报告》中的A、B两个方案。前者被称为6+3方案，即增加6个常任理事国和3个非常任理事国；后者被称为8+1方案，即增加8个连任4年的半常任理事国和1个非常任理事国。日本、德国、印度、巴西“四国联盟”极力支持A方案。另有意大利和韩国等“团结谋共识”国家方案，主张现有常任理事国格局不变，再增加10个非常任理事国。目前的现状是，对于上述几种主要方案，其他国家也往往有非常不同，甚至完全不同的意见，尚远没有形成共识。作为某种替代办法，有人呼吁联合国在进行较全面改革之前，应尽可能加强其工作的可信度、透明度和有效性。有些非政府组织建议安理会常任理事国在有些问题（如种族灭绝、战争罪和反人类罪方面）上自觉放弃使用否决权。现任秘书长表示将继续谋求尽可能最广泛的共识。

其次是人权理事会（原人权委员会）的改革。联合国人权委员会（1946～2006年）原是经社理事会的一个附属机构，主要负责联合国人权领域的事务。但长期以来，人权委员会一直为西方国家控制和利用，主要针对发展中国家设立国别议题并进行国别审查，而没有一个西欧和北美国家受到审议。久而久之，引发了联合国内部的政治对抗，使人权委员会偏离了促进人权发展的轨道而不得不进行改革。2006年3月15日，第六十届联合国大会通过第60/251号决议，设立联合国人权理事会，取代已运行60年的联合国人权委员会。人权理事会和原来的人权委员会的地位是不一样的，原来是经社理事会的下属机构，现在是大会的附属机构。有人还提出要进一步提高人权理事会的地位，将其作为和大会平起平坐的主要机构。但是，目前还没有实质性的进展。

与其前身人权委员会相比较，人权理事会的一个主要特点是其“普遍定期审查”（universal periodic review）机制，旨在确保联合国全部会员国履行人权义务和承诺的情况都得到审查。“普遍定期审查”机制是联合国大会赋予人权理事会的一项重要职权。创建该机制，是为了纠正原来人权委员会在国别人权问题上的选择性做法，以便更好地保证所有国家不论大小强弱，都能受到公正、公平和平等的对待。2007年6月18日，人权理事会第五届会议正式通过了一个题为《联合国人权理事会的体制建设》的第5/1号决议。该决议附件的第一部分就对人权理事会的“普遍定期审查”机制予以了详细规定，包括审议工作的依据、审议的原则与目的、审议的期间与顺序、审议的程序与方式、审议的结果及后续行动等。这些制度或规定都在一定程度上保证了普遍定期审议机制的权威性和公正性。从2008年4月普遍定期审议工作组举行第一届会议到2011年10月，人权理事会已经对联合国当时所有192个会员国都进行了一轮审议。从2012年5月开始到2016年11月，将对包括南苏丹在内的193个联合国会员国进行为期四年半的第二轮审议。2012年5月21日至6月4日，人权理事会普遍定期审议工作组第十三届会议在日内瓦举行，对巴林、英国等14个国家进行审议，标志着第二轮审议已经开始。根据人权理事会2011年3月25日通过的第16/21号决议以及理事会有关普遍定期审议的第17/119号决定，第二轮和此后各轮审议将主要集中于对受审议国所接受的建议的履行和人权局势的发展的情况进行审议。与安理会的改革相比较，人权理事会的改革及其普遍定期审议机制，主要是一种国际监督下的国家一级治理模式，它更多地仍然体现或反映了一种西方国家的全球治理理念。^[14]

第三是“全球合约”（global compact）。这实际上是联合国秘书长的一个倡议。前任联合国秘书长科菲·安南在1999年1月31日世界经济论坛的发言中，首次邀请企业界领袖们参加一项名为《全球合约》的行为准则。《全球合约》呼吁企业界与联合国机构、劳工和民间社会联合起来，支持人权、劳工和环境领域的九项普遍原则，其目的是通过集体行动的力量，培养企业负责任的公民意识，从而使企业界参与应对全球化的各项挑战。这种行动是自愿性的，参与之后就必须按照这些原则和标准去做。《全球合约》于2000年7月开始实施，至2010年已经举办三次全球合约领导人峰会。此外，《全球合约》每年还召集一系列会议重点讨论与全球化和公民社会相关的具体问题，包括“私营部门在冲突地区的作用”“工商界与可持续发展”等。通过《全球合约》，联合国动员和吸引了最大范围内的企业和其他非政府实体参与到全球治理的过程中来。与安理会和人权理事会的改革所涉及的均属于国家或政府间层面的问题不同，全球合约倡导的是一种公民社会参与的全球治理。