二、政策的本土化

政策本土化是指对国外相关制度经验不采取“拿来主义”，而是先分析自身已有经验的内在逻辑，弄清楚哪些必需条件促成了经验的成功，如果现有情况支持经验所需的条件，则欣然采用；如果现有的情况不具备经验所需的条件，则根据现有实际对经验进行改良后再予采用，或在直接采用后的实践中依据所积累的新的经验对原有的经验进行逐步完善。本土化在我国社区减灾政策研究中被经常提及，正是因为我国社区概念的内涵和外延以及推动社区减灾政策落地的专业力量、居民参与等主要要素与西方的成功经验所需的条件存在显著差异。

国家减灾战略的实施关键在基层，尤其是依托自治性社区的减灾行动。社区减灾政策制定和实施需要有本地化思维，根据社区不同的经济社会基础、地理自然环境、灾害风险规律、安全文化传统等，采取切合实际、行之有效的措施和行动来提升居民的防灾减灾意识和能力。社区减灾政策的本地化对于少数民族地区尤为重要，正如有的学者建议，民族地区的社区防灾减灾要群策群力，整合政府、非政府以及社区多方面资源，将“社区灾害管理”进行本土化调试，纳入区域发展框架，充分调动社区主体参与，并与民族地区减灾文化相结合，从而切实提高民族地区社区防灾减灾的综合能力。^[4]

示范社区项目不是我国的原创，而是对国外社区减灾政策的学习借鉴，也是最近几年才在国内逐渐被公众知晓和了解。由于这一政策的实施缺少本土化过程，错失了带动一批专于社区减灾研究和实践的专家培养的机会，导致国内尤其是基层在此领域的专家甚少。虽然，逐渐发展起来的社会工作者队伍对示范社区创建有一定帮助，但由于专业限制，社会工作者对创建工作往往缺乏整体考虑和专业支持，指导的针对性不强。这直接导致了示范社区创建工作缺乏专业指导。目前，在城市社区，示范社区创建工作主要由聘用的社区工作人员负责（农村社区主要由村委会成员承担）。限于人手和精力，社区工作人员需要依靠社区志愿者和物业人员完成大部分工作。在示范社区创建过程中，无论是社区主任、社区工作者，还是志愿者、物业人员，均未受过专门培训，他们基本凭借自身对示范社区创建有关文件的理解来开展工作，遇到问题时也没有专业人员予以指导，一定程度上制约了创建工作质量的提高。

《全国综合减灾示范社区标准》（以下简称《标准》）虽然提出了示范社区需具备的十大要素^[5]，但是对这些要素的要求只是一些原则性的描述，对于具体细节和技术标准缺乏详细界定，地方在示范社区创建工作中面临细化标准及实施细则缺乏、标准尺度把握不一的问题。在实际创建过程中，因为《标准》的不完善以及相关培训和专家指导的缺乏，地方在对创建要素的把握上存在一致性偏差。以应急避难场所建设为例，《标准》要求通过新建、加固或确认等方式，建立社区灾害应急避难场所；避难场所标有明确的救助、安置、医疗等功能分区。在实际创建工作中，一些老旧社区将高楼之间的狭小空间指定为应急避难场所。这些空间既存在安全隐患，又缺乏必要的功能划分，作为应急避难场所显然不合适。但是，为追求示范社区创建数量，一些因现有条件和资源投入所限的市县在创建标准和要素审核上往往存在把关不严的情况。示范社区创建工作中出现的操作标准不一致问题直接影响了社区减灾政策的效果和政策的可持续性。低于标准要求的示范社区一旦遇到自然灾害的侵袭，其应对灾害的效果将会严重打折，甚至会因为不合格的应急场所（如前文提到的利用高楼之间的狭长空间设立的避难场所）而造成次生灾害。减灾示范社区起不到应有的减灾效果，必然会降低地方和社区对创建工作的积极性。

国外社区政策取得成功的一条重要经验就是坚持自下而上的社区主导，调动社区成员参与积极性。例如，美国的社区应急反应队（CERT）是各国社区减灾能力建设的典范，其成功的关键就在于通过宣传和培训有效地调动了社区成员参与减灾救灾的责任心和积极性。日本在社区防灾减灾综合能力建设中，特别注重依托社区自治组织——町内会、自治会组建自主防灾组织，因为这些基层自主防灾组织的积极性和组织化程度高，一般设有本部、信息组、消防组、救护组、避难指导组和饮食供应组，通过小组的活动，可保证高效地开展日常防灾减灾训练以及灾时紧急应对活动。再如，美国实施的社区主导型恢复重建政策就是让社区主导重建的计划、实施、管理、控制各环节，政府和社会各界资源只是配合，从而构成一个自下而上的组织体系和工作机制。^[6]灾区重建涉及每个受灾群众的切身利益，每个人都有极高的参与热情，社区主导型恢复重建政策为居民参与重建提供了渠道。美国灾后社区恢复重建的经验显示，一个分散的、自下而上的重建策略将最大限度地符合受灾社区群众的利益并激发出群众的建设热情，驱动重建任务更有效率地完成。从另一个角度来讲，社区主导、群众参与的重建也是受灾群众生活重建、精神重建的过程。重建成效的评价最终取决于受灾群众，他们的感受直接来源于自身参与的社区环境的改善过程。

[1] 如《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》确定了“十二五”时期全国综合减灾示范社区创建目标和任务，国家减灾委办公室负责将创建任务逐年分到地方，地方再根据实际情况逐级分配指标。

[2] 关贤军、陈海艺、尤建新：《城市社区防灾减灾工作机制研究》，载《中国安全科学学报》2008年第11期。

[3] “中共中央组织部为地震灾区基层党组织配发党旗”，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-06/05/content_8317502.htm；“地震灾区高扬的党旗：绵阳市恢复灾后重建工作纪实”，http://dangjian.people.com.cn/GB/117103/9294317.html；任硌、苑坚、党文伯：《党旗见证铮铮誓言：记汶川地震灾后重建中的基层党组织和共产党员》，载《农村工作通讯》2011年第12期。

[4] 叶宏、王健、张建：《社区灾害管理的本土化策略：以西部民族地区为例》，载《西南民族大学学报（人文社科版）》2012年第6期。

[5] 这十个要素分别为：减灾组织与管理机制、灾害风险评估、社区应急预案制定及开展演练、减灾宣传教育与培训、减灾基础设施、居民减灾意识与技能、社区减灾动员与参与、管理考核、档案管理等。

[6] 杨新红：《美国减灾的应急及社会联动机制研究：以卡特里娜飓风为例》，载《中国安全生产科学技术》2012年第1期。