一、政策中的社区参与

在法律制度中，涉及社区权利和义务的内容，主要是对居委会的赋权和约束。防灾减灾相关法律内容在涉及社区时，突出的是社区的组织属性和资源属性，而不是自治属性。例如，《消防法》规定，村民委员会、居民委员会应当协助人民政府以及公安机关等部门，加强消防宣传教育（第六条），应当确定消防安全管理人，组织制定防火安全公约，进行防火安全检查（第三十二条）；《突发事件应对法》规定，村民委员会、居民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练（第二十九条）；《自然灾害救助条例》提出，村民委员会、居民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展防灾减灾应急知识的宣传普及活动（第六条）。《防震减灾法》规定，各级人民政府应当组织开展防震减灾知识的宣传教育，增强公民的防震减灾意识，提高全社会的防震减灾能力，任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务（第七、八条）；县级人民政府及其有关部门和乡镇人民政府、城市街道办事处等基层组织，应当组织开展地震应急知识的宣传普及活动和必要的地震应急救援演练，提高公民在地震灾害中自救互救的能力（第四十四条）。

围绕社区制定的减灾、养老、矫正、服务等公共政策，突出的是社区的地域（集中生活）属性和组织属性。这些政策的基本特点是，强调利用社区内居民生活集中的地域优势，社区中成立的居委会、社会组织等组织力量，以及相关组织掌握一定资源的优势，通过公共财政投入、机制建设、人才支持来发挥社区在管理和服务中的积极作用。例如，《社区服务体系建设规划（2011—2015年）》对社区的强调，重点是要充分利用社区（居委会、商业组织、互助及志愿服务组织）离百姓更近、覆盖范围更全、服务更为便利的地域和组织优势来提供面向社区公众的各方面服务。《中国老龄事业发展“十二五”规划》中提出，大力发展社区照料服务，把日间照料中心、托老所、星光老年之家、互助式社区养老服务中心等社区养老设施纳入小区配套建设规划，为社区地域范围内的老人提供便利的养老服务。《国家减灾委员会关于加强城乡社区综合减灾工作的指导意见》对社区的强调，虽然出发点仍然是看中社区（居委会、社会组织、企事业单位等）所具有的社会化提供公共服务的地域优势，提出在社区层面开展各类综合减灾活动，但其实质是强调对社区建设的投入（在社区设置灾害信息员工作岗位；定期安排有关专家、专业人员，对社区管理人员和居民进行避灾自救技能培训，传授逃生技巧；支持社区储备、配备必要的应急物资），对社区力量的再组织（如建设以社区工作人员、灾害信息员、安保人员为主体的社区综合减灾工作队伍，鼓励成立社区减灾志愿者队伍），以及对社区资源的为我所用（如对社区的学校、体育场、公园绿地等场所进行必要的设施设备配置，设为应急避难场所；利用社区的图书馆、文化站、宣传栏等场所和设施，进行防灾减灾宣传）。再如，《国务院关于加强和改进消防工作的意见》强调社区的组织属性，要求居（村）委会和物业服务企业每年至少组织居民开展一次灭火应急疏散演练。

专栏2.2

《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》对“城市社区居民委员会的主要职责”的界定

依法组织居民开展自治活动，教育居民遵守社会公德和居民公约、依法履行应尽义务，开展多种形式的精神文明建设活动；召集社区居民会议，办理本社区居民的公共事务和公益事业；开展便民利民的社区服务活动，兴办有关服务事业，推动社区互助服务和志愿服务活动；组织居民积极参与社会治安综合治理、开展群防群治，调解民间纠纷，及时化解社区居民群众间矛盾，促进家庭和睦、邻里和谐；管理本社区居民委员会的财产，推行居务公开；及时向人民政府或者它的派出机关反映社区居民群众的意见、要求和提出建议。

依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作，主要做好与居民利益相关的社会治安、社区矫正、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障工作，推动政府社会管理和公共服务覆盖到全社区。

社区居民委员会的工作经费、人员报酬以及服务设施和社区信息化建设等项经费纳入财政预算。街道办事处要将社区居民委员会工作经费纳入街道办事处银行账户管理，实行专款专用，分账核算，不得挪用、挤占、截留，定期向社区居民委员会及居民公开使用情况，接受居民监督。

然而，我国社区在组织建设、公共资源获取等方面整体能力的不高，严重阻碍了自身作用的发挥。社区与具有明确的使命目标、管理规则和组织文化的一般组织不同，它是基于地缘因素由不同经济背景和文化习惯的家庭及成员组成的地域性组织，又是自我管理和自我服务的自治性组织，在当前我国社会的发展阶段，社区尤其是城市社区呈现出组织松散化的特点，不利于社区防灾减灾能力的提升。为保证面对突发性自然灾害的应对效率，必须加强社区的再组织化建设。有学者提出，从完善社区防灾减灾工作机制入手，在组织领导机构上可尝试设立街道防灾减灾办公室，负责社区防灾减灾的领导工作。根据灾害管理的不同阶段，在防灾减灾办公室下设置社区灾害预防组、应急救援组和灾后恢复组；在防灾减灾人员队伍建设上，按自愿原则组建志愿者队伍，建立良好的培养和激励机制，确保服务人员的长期化；在防灾减灾宣传教育方面，扩大基层防减灾宣传教育的广度，特别是基层领导干部和青少年的宣教，将宣教和防灾演练结合，使得防灾演练制度化。^[2]

此外，我国现有的自然灾害救助政策主要针对个人和家庭，缺乏社区维度，造成了社区减灾政策和灾害救助政策之间的人为割裂，阻碍了政策合力的形成，限制了政策效果的最大化。在遭遇重大灾害冲击后，社区层面防灾减灾场所设施和组织协调体系发挥应有作用需要一个恢复、整合和再组织过程，尤其是社区居委会、村委会和其他社区组织恢复正常运转更需要紧急的资金、物资、精神和智力支持，这样才能促使依靠社区减灾投入而“储备”的社区防御和复原能力得以彰显。在汶川地震抗震救灾中，党中央、灾区党委组织部门就曾以配发党旗、党徽的方式对社区基层党组织的恢复运转和发挥作用提供精神支持，从而激发了广大基层党员干部忘我投入抗震救灾和灾后恢复重建^[3]。然而，在我国当前的灾害救助政策体系中却没有与平时的社区减灾政策相衔接的社区紧急救助政策，难以有效保障社区居委会、村委会等社区组织在受到灾害冲击后尽快恢复功能，其调动社区受灾群众积极行动起来开展自救互救、维持灾后社会秩序、保障社区居民安全等作用的发挥也受到限制。