第二章 文献回顾与述评

一 在治理研究之中找回国家

“治理”（governance）这一词语并不是学者首先提出的理论概念，而是公共管理实践出现的社会现象。1989年世界银行针对非洲发展所遇到的问题首次使用了“治理危机”（Crisis in Governance）这一表述。1992年世界银行将年度报告的标题命名为“治理与发展”。同年联合国成立了全球治理委员会，并创办了《全球治理》杂志，1995年在联合国成立50周年之际，全球治理委员会发表了题为《天涯若比邻》的全球治理报告，随后在联合国的分支机构的文件中，“治理”成为常用词（俞可平，1995）。1997年联合国开发计划署（UNDP）将“治理”正式界定为“政治、经济和行政权威管理国家事务的活动”（UNDP，1997）。20世纪90年代后，治理逐渐从公共管理实践走向学术研究领域，成为学术研究的重要概念。

从理论上说，治理是不同于传统统治模式的新概念，这一概念不仅超越了传统公共行政（Public Administration），而且超越了新公共管理（New Public Management）的范畴。进入新时期，随着公民在公共事务当中的参与日渐深入，寻求不同利益主体之间的共同价值，在不同利益主体之间进行协调权衡，就成为公共领域最为重要的问题之一。在奥斯特罗姆对地方水域系统管理的研究中，治理理论得到了很好的阐释，多元治理格局、国家与社会的有效结合具有很强的代表性（Ostrom，2000）。之后，学者从强调合作的整体政府（Whole of Government）发展出了强调合作性治理（Collaborative Governance）理论，认为在执行公共政策或管理公共资产时，由一个或多个公共机构引入非直接利益相关方，参与正式的、取向一致的、协商性集体决策的治理安排，能够更好地达到善治的目的（Ansell & Gash，2008）。概括而言，治理旨在重塑新型的共治关系，对官僚主义倾向和管理主义倾向进行有效调整，强调多元化的治理格局。但是，有学者也认为世界上没有任何一种管理模式是万能的，新公共管理的观念并不一定适合与西方发达国家不同的国家和地区（休斯、张成福，2007）。

“治理”本身是一个运用广泛却含义模糊的概念，迄今为止就其概念本身仍没有达成统一定义。但是主流的观点基本上都认为治理实践具有协商性和协作性，并认为当前的治理实践正在发生转变，从运用国家权力进行统治，逐渐转向政府和非政府多个主体通过协商完成各种政策指令（Colebatch，2014）。

“善治”的概念被世界银行提出，最早来自对外援助减贫领域的实践。很多援助机构和国家为了确保发展援助能够被有效实施和利用，就会以受援国治理绩效作为提供援助的条件。比如2005年八国集团首脑会议主要关注非洲脱贫问题，与会领导人指出，援助旨在“帮助低收入国家脱贫和促进经济增长，帮助低收入国家建立民主化、负责任且透明政府并建立健全的公共财政管理”。而为了确保援助的有效性，峰会对实现善治的国家给予超过现有水平的援助，并且只对“绩效良好且政治责任性基本合格”的国家给予债务减免，由此看来善治完全遵循的是新自由主义的理论和议程。但是，我们从历史的现实情况来审视的话，西方新自由主义思想指导下的对外援助和减贫行动，很多并没有取得应有的效果。比如，强调减少政府干预、提倡市场自由化的华盛顿共识[1]、历史上对于非洲国家所实施的结构调整计划（Structural Adjustment Programs，SAPs）等都遭遇了失败（Nanda，2006）。

当下学术界对于治理的研究主要关注国家新自由主义改革制度性遗产，注意到治理与权力和国家变化的性质联系，比如政府机构开始更多地利用市场、准市场和网络，使国家的权力被分散到大的网络之中，并带来了去中心化、碎片化、多元化以及政府的空心化等。但是对于治理文献的批评指出，在政策过程当中国家仍然是重要的、功能强大的且往往占据主导地位的行为体，而不应该将其视为国家中空或者对于核心行政的削弱（Bevir，2010）。

对于国家在治理过程中所发挥作用的重视，不仅仅是对于早期的政策网络研究的重新反思，更是不同国家所表现出来的不同统治模式之间差异性在实践过程中的具体呈现。这就需要我们重新反思和审视治理的概念，西方学者对于“治理”概念的引入和广泛使用，一方面可以很好地规避政治上的差异和分歧；另一方面作为一种分析框架能够很好地回应政治社会转型的动态性与过程性。但是治理话语广泛使用的背后是强大的新自由主义思潮在全球范围内的扩张与影响。治理话语背后暗含的是多元主体的参与、去中心化以及对于国家作用的忽视和遮蔽。

所以，越来越多的学者开始关注发展过程中国家的自主性和发挥的作用。斯考切波（Skocpol，1985）在《找回国家》一书中明确反对行为主义政治学所强调的社会中心论对于国家的忽视，而将作为能动者的国家带回到社会变迁、政治学以及社会政策等比较历史研究的核心。不同于韦伯将国家定义为在权力绝对支配基础上的合法使用暴力拥有垄断权力的机构，在该书中，“一方面，国家被看作官僚们追求实现行政目标所需特定国家资源的组织机构；另一方面，更微观地国家被认为是对社会中各种团体和阶级政治产生影响的特定组织结构和行动”。这类学者将国家看作一种行动者并特别强调对于国家在政治过程中的自主性、国家能力的关注。

Giliberto Capano等（2015）学者通过对不同国家和区域经验材料的比较发现，治理并没有真正起到“去政府化”（degovernmentalized）的作用，在政府发挥重要功能之时治理仍旧在科层制的阴影之下运作。所以在进行理论化分析的时候应该避免带有任何前提性的假设，比如将政府的政策制定过程设想成一种多元合作的模式或者认为政府的影响与之前比较起来呈现弱化的趋势。其实无论在哪种治理模式中，政府都是直接或者间接地发挥了主导的作用。

发展研究目前关注的重点在于反贫困和推动社会良好治理两个方面，这标志着之前先入为主地认为要进行结构调整、私有化以及缩减政府开支的新自由主义的转变。对于现在来讲，新的发展重点强调通过公共服务支出、基层社会关系、去中心化和制度建设来增加贫困人口的权利和社会保障，进而提倡一种超越新自由主义的新发展模式。如果从一种更广阔的历史视角来看，减贫和治理成为发展的核心内容经历了一个历史过程。反贫困范式的兴起确实标志着自由主义主导的发展模式的转变，但是从另一个程度上也强化了发展本身：确切来说，对于我们这个世界上的欠发达地区和贫困人口来讲意味着被更加精准的治理（Craig & Porter，2006）。

在治理模式上，大多数西方学者认为西方行政上的分权治理/去中心化的治理模式较之集权化的治理更加有利于满足贫困人口的需要以及推动益贫政策（pro-poor policies）的实施。但是R.C.Crook（2003）通过对撒哈拉以南非洲国家减贫实践的比较分析发现，是否对贫困人口负责以及是否有利于减贫最终取决于政治上的央地关系和广义上的制度背景，尤其是中央政府在减贫的意识形态上做出的政治承诺十分重要。最终的结论是，西方行政上的分权治理/去中心化的治理模式并没有挑战那些阻碍扶贫政策实施的地方化精英的权力。如果没有强化地方政府和中央政府的负责机制，西方的分权治理/去中心化的治理模式并不能实现减贫的效果。所以在贫困治理方面，为了保证最终的扶贫效果，国家权力的介入和回归十分有必要。

王绍光（2018）认为过去二三十年公共管理领域的治理研究背后暗含了新自由主义思潮的影响，是一种缺乏以扎实的实证研究为根基的规范性主张。他提出我们应该回到治理的本源上，强调公共管理（包括治国理政）的方式、方法、途径、能力，而不是以任何特定的公共管理（治国理政）的方式、方法与途径作为参照，更不应该狭义地理解为市场化、私有化以及去政府化，也不是“多一些治理，少一些统治”。而“国家治理体系和治理能力现代化”是在治理本源这个意义上所提出的，不是对西方理论的照抄照搬。

我们不得不承认，“治理”这一概念在中国有着与西方不同的意涵，有学者提出“治理”在中国自古有之，其蕴含的是“治国理政”。何增科认为，“国家治理”“政府治理”等是经过中国化改造的概念，既吸收了治理概念的核心内容，也吸收了公司治理的关切，这是一种中国式的创造（景跃进等，2014）。俞可平将中国改革开放所获得的巨大成功归结为中国成功地进行了以治理改革为主体内容的政治改革，并认为“国家治理体系和治理能力现代化”是中国共产党对自身执政经验的理论概括和创新（俞可平，2018）。所以特别需要强调的是，本书使用的治理概念并不是在西方新自由主义思想影响下的含义，而是具有工具性和实践性的意义，是沿着国家治理的理论从治理本源的意义上去理解和使用的。其实无论是国家治理还是贫困治理，放在中国社会的语境之下我们更加强调的是最终的治理效果，而不去做过多的规范性的假设。而只有对于治理方式、方法、途径与能力等方面进行本源性、实践性的研究，才能真正丰富和延展治理理论。本书所使用的行政治理扶贫主要指的是国家治理在扶贫领域的体现，也就是我们强调在进行贫困治理的过程中国家行政力量的主导和统合作用，这是治理理论中国化在扶贫领域的应用和体现。当然，本书的研究结论也是基于对扶贫领域政策执行的考察得出的，至于是否在其他领域也应该强化行政力量的主导，需要进一步研究和分析。