序
一
2014年11月20日，国务院发布国发〔2014〕第51号文件《关于调整城市规模划分标准的通知》，新标准将城市划分为超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市五类七档，其中，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。按此标准，北京、上海、天津、重庆、广州、深圳等6个城市被列为中国超大城市。除了人口规模之外，如果再综合经济社会发展水平等因素，目前能够代表中国经济社会发展最高水平的超大城市主要是北京、上海、广州和深圳（以下简称北上广深），它们也是中国流动人口最主要的流入城市。2013年，北上广深外来人口近4000万人，其中外来农民工数量估计在2500万人以上，农民工已经成为超大城市外来人口的主体。如何对待和管理这个规模庞大的群体，是超大城市面临的重大问题。对此，我们看到超大城市对外来农民工的两难矛盾状况。
一方面，超大城市经济社会发展离不开外来农民工，大量外来农民工为超大城市的经济社会发展做出了显著贡献。因此，近些年来超大城市采取了诸多举措切实保障外来农民工的权益，尤其是在2006年国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》以来，超大城市在维护农民工权益的公共政策方面做出了一系列调整，如保障农民工就业与社会保障的基本权益，给予农民工子女受教育权益等。
另一方面，超大城市人口规模庞大，面临严峻人口数量调控问题，因此在严格控制人口规模的政策导向下，对外来农民工的城市融入不得不采取限制政策。但是，超大城市独有的城市集聚效应优势，强烈吸引农民工就业，造成了超大城市人口数量不断突破原有的城市人口规划。在上述情况下，控制人口与维护农民工权益困扰着超大城市，成为棘手的问题，也使得超大城市相关管理政策备受诟病。
农民工市民化是近年来政府政策调整和改革的重点，超大城市与其他城市一样，在农民工市民化方面，既要保障农民工就业和生活的基本权益，又要控制人口无序扩大，如何进行改革创新，这是超大城市人口管理和城市治理面临的重点和难点。本研究将研究目光聚焦在超大城市农民工问题上。希望通过对超大城市农民工就业与生活现状的研究，为超大城市农民工问题的治理提供启示。
二
近些年来，围绕着农民工就业、生活、城市融入、社会心态等诸多方面，研究者展开了丰富的研究，但是集中研究超大城市农民工问题的并不多见。一个重要的原因，就是在许多人看来，北上广深这样的超大城市外来人口主要是那些受过良好教育的白领群体，农民工并不是这些超大城市外来人口的主体。也正是因为缺乏相关的研究，所以超大城市在农民工问题的治理上一直没有取得应有的成效。比如，超大城市在控制人口数量上进行了很多创新，像“以业控人”和“以房控人”，事实上这些新的举措与预期成效相比是不尽如人意的。以“以房控人”为例，这一举措的初衷是通过整治群租房、地下室这些有安全隐患的居住场所，使那些主要居住于此的低端就业人口离开城区。但是，政策实践中“以房控人”往往不了了之，而没有得到有效的执行。一个重要的原因是“以房控人”的执法主体是街道与社区居委会，要面对数量众多的出租房，街道与社区居委会难以操作。同时，社区居委会是否具备执法权本身存在质疑，这使得“以房控人”难以入房排查，更难以执法。所以，政策难以落实，使“以房控人”不能起到其应有的机制功能。再如，“以业控人”的最初意图是控制与规范中低端行业，从而也就控制了低端就业人口的规模，以此实现人口规模调控。但是，一座城市的行业链既有高端和中端，也有低端，并不因为是超大城市就不需要低端行业。相反，低端行业与城市居民日常生活密切相关，不可能控制得住，所以“以业控人”最后也没有达到预期目标。因此，超大城市农民工问题亟待关注，对超大城市农民工问题的治理也需要进一步加强研究。
针对超大城市农民工问题，本研究利用国家卫计委全国流动人口调查2013年数据，[1]选取北上广深四个超大城市农民工15509个案例，分析探讨了其工作生活状况。同时也使用了该数据中的其他城市农民工群体对其进行比较研究。通过数据分析，本研究发现超大城市农民工的职业已经发生明显的分化。一直以来，农民工被视为同质化特征明显的群体，他们普遍的特征是从事重体力劳动，收入低，处于社会的中下阶层位置。但是通过分析发现，超大城市农民工群体已经发生了明显的变化，相当一部分农民工已经实现了向上社会流动，成为白领，甚至是企业主，与此同时，超大城市农民工内部的收入差距已经明显拉大。本研究发现，超大城市农民工在收入方面已经发生明显的分化，20%最高收入组的收入是20%最低收入组的4倍。在收入方面，既有月薪几万元的高收入者，也有月薪仅能维持基本生活的低收入群体。北上广深农民工经济上的分化还表现在消费方面呈现显著的群体差异。所有这些表明，北上广深农民工已经不再是一个同质化的群体，而呈现显著的差异。在此背景下，超大城市农民工政策又需要做出怎样的回应呢，这是我们提出的问题，也是需要我们进一步思考的问题。
三
农民工是中国城市化与工业化进程中的特殊现象，是职业身份与社会身份脱节的产物。一般来看，农村劳动力进入城市务工相应地成为城市居民，这是城市化的一般规律。但是，受计划经济体制时期户籍制度及社会治理模式的影响，中国农村劳动力进入城市后并没有获得城市居民权，而依然保留农村居民的身份，但是又在城市非农岗位上就业，故曰农民工。让农民工获得如城市居民相同的“市民权”（citizenship，包括就业权、居住权、受教育权以及社会福利保障权等），也是城市化过程中的核心问题。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要完善体制机制，创新人口管理，更好地推进农业转移人口市民化。据国家统计局2013年统计，目前我国城镇化率为52.6%，城市户籍人口占总人口的比例却只有35%，全国约有1.6亿农民工虽然被统计为城镇人口，但是未能完全获得应有的市民身份和相应的权益，处于城市管理的边缘，由此引发诸多社会矛盾与问题。新的历史条件下，农民工城镇化趋势不可逆转，对此，创新现有的城市管理体制机制，促进农民工向城市居民身份转变，实现城镇化健康发展，被摆到了更加重要的位置。
据国家统计局统计，2013年全国外出农民工人数约为1.66亿人，[2]我们根据相关材料估算，北上广深外来农民工总数有2500万人以上，占全国外出农民工总数的15%左右，超大城市规模庞大的农民工何去何从，是个重大的社会问题。对此，本研究对超大城市外来农民工治理提出以下几方面启示。
第一，超大城市单纯地控制与排斥包括农民工在内的外来人口并不能解决人口规模快速增长的压力。事实上，在过去几十年间超大城市人口规模不断突破控制的上限，其重要原因就是如本研究所指出的那样，超大城市有充足的就业机会与岗位，以及劳动力市场更加规范，对劳动者的权益更有保障，这吸引着源源不断的外来人口进入超大城市就业。作为政府部门显然难以用行政手段限制外来人口进入。事实上超大城市也需要大量外来人口，这其中包括农民工。在此背景下，单纯地控制与排斥对控制人口的成效是微乎其微的。
第二，超大城市对外来人口的控制，与其控，不如疏。我们认为城市化过程是社会结构深刻变动的过程，是资源与机会重新配置的过程。基于这样的思路，我们认为超大城市既要保障农民工市民化权益，又要控制住人口规模，需要在资源与机会的配置上，适当做减法，但是减法不是直接减掉与居民生活密切相关的低端服务性行业（也是农民工密集就业的行业），而是拿掉一些优质行业资源，比如制造业、教育、医疗部门，通过外移使得包括农民工在内的外来从业人员随之外流，同时也增加其他城市对人口迁入的吸引力，这是分散超大城市人口集中的一个着力点。
第三，超大城市作为国家中心，需要跳出城市本身，以更加宽阔的区域空间为依托来统筹人口的合理布局。北上广深这四座超大城市分别位于中国的环渤海圈、长三角和珠三角，是中国经济最发达的地区，对区域和全国具有极强的辐射力。在北上广深有近70%的农民工主要是来自周边省份。以超大城市为中心，以点带面，带动周边中小城市发展，对超大城市人口在更大空间合理分布、实现区域协同、推进城市化有重要的意义。以京津冀为例，这一地区既包括北京这样的超大城市，也包括各类大中小城市和城镇，如何通盘考虑“严格控制”“合理确定”“有序放开”“全面放开”四种机制模式，使得人口在城市化和工业化进程中合理布局极为重要，当然这从根本上需要重新统筹资源与机会在京津冀的合理配置。作为资源与机会最丰富的北京，通过城市功能调整来转移和调整人口数量，是需要认真思考的。
总之，超大城市作为中国经济最发达的地区，吸引着包括农民工在内的大量外来人口。在解决农民工市民化方面，本研究认为超大城市具有引导性的作用，以超大城市为点，带动区域内的中小城市发展，进而实现农民工的市民化，对超大城市人口控制与分流和推进城市化而言，是一条极具探讨性的道路。
[1] 2013年国家卫计委全国流动人口调查以31个省（区、市）和新疆生产建设兵团2012年全员流动人口年报数据为基本抽样框，采取分层、多阶段、与规模成比例的PPS方法进行抽样。抽样总体为在调查前一个月来本地居住、非本区（县、市）户口且2013年5月年龄在15～59岁的流入人口，共调查198795个案例。其中农业户籍占85.5%，城市户籍占14.5%；男性占53.7%，女性占46.3%；年龄方面，90后占13.9%，80后占37.3%，70后占31.9%，60后占14.9%，50后占2%。
[2] 国家统计局：《2013年全国农民工监测调查报告》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html。