第一章 良法善治：立法与法律监督的实践创新

第一节 “立法以典民则祥”：以良法促善治

管仲尝云“立法以典民则祥，离法而治则不祥”[1]，此语历2700余年而弥真。在现代中国，立法是实行法治和依法治国的前提，是分配正义与和谐的重要制度。国家立法的主要社会功能，是通过立法的形式，实现对社会关系的法律调整，对社会利益的法律分配，对社会秩序的法律规制，对社会建设成果的法律确认。

立法是全面依法治国的基础，是实行法治的前提。全面依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须坚持立法先行。依法治国基本方略正式确立二十年来，从中央到地方，中国人大立法在立法形式、立法理念、立法内容、立法体制方面全面升级，使立法实现了从量到质的全面突破，中国特色社会主义法律体系已经形成。尤为令人瞩目的是，党的十八大以后，全国人大和有立法权的地方人大进一步加强和改进立法工作，加快形成完备的法律规范体系，为协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，提供了坚实的法律支撑和制度保障。

一 “立法以典民则祥”：以良法促善治

中国作为一个成文法国家，法律体系是全部现行法律规范的集大成，是国家各方面、各层次、各领域立法的综合结果，其首要的政治价值和社会功能，是以国家意志和法律规范的形式，对社会主义革命、建设和改革成果予以确认和保护。

1997年9月，党的十五大明确提出了到2010年形成有中国特色社会主义法律体系的立法工作目标。这一目标从提出到实现，大致可分为三个阶段：第九届全国人民代表大会期间（1997—2003年）：“初步形成中国特色社会主义法律体系”；第十届全国人民代表大会期间（2003—2007年）：“基本形成中国特色社会主义法律体系”；第十一届全国人民代表大会期间（2007—2010年）：“形成中国特色社会主义法律体系”。初步形成、基本形成、形成，唯几字之差，却凝聚着中国人民特别是立法者多年来的奋进与求索。自2010年至今的十年中，全国人民代表大会及其常委会坚持立法先行，抓住事关改革发展稳定的重大立法项目，相继出台一批重要法律，为法治中国打造国之重器，为善治奠定良法根基，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系正加速完善。[2]

中国特色社会主义法律体系的形成和逐步完善，具有重大的历史和现实意义。它反映了中国改革开放和现代化建设的进程，是对改革开放所形成的基本经验的法律总结，是对中国现代化建设所取得成果的法律肯定，是对中国共产党领导人民进行建设和改革事业的基本路线方针政策的法律确认，是对中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论与实践的法律化概括。中国特色社会主义法律体系的形成，既是对改革开放以来中国共产党依法执政、立法机关民主立法、行政机关依法行政、司法机关建设公平正义的司法体制、全体公民学法守法用法取得明显进步的充分肯定，亦是举国上下弘扬法治精神、传播法治文化、坚持和实行依法治国基本方略取得的阶段性成果。[3]

在中国特色社会主义法律体系形成和逐步完善的过程中，中国的全国人大立法在立法内容、立法形式、立法格局、立法理念等方面都实现了升级和突破，为未来坚定不移地加强民主法治建设、不断完善中国特色社会主义法律体系提供了一个良好平台，成为坚定不移地全面落实依法治国基本方略、加快建设法治国家的新起点。

（一）立法形式：立改废释并举

在立法形式上，为适应不同的立法需求和立法任务，立法者综合运用了立、改、废、释等多种立法形式：针对法律空白领域和出现了新的问题需要制定规范的，区别轻重缓急，集中有限的立法资源予以填补；对于已经不适应新形势、新情况，需要变更和变革的制度，根据现实的需要及时进行修改和完善；有些过时的法律，要及时废止；实践中有理解偏差的，就要解释法律。根据不同的立法需求、立法任务，综合运用多种立法方式，科学推进中国特色社会主义法律体系形成和完善，亦是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。正如习近平总书记所说：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”[4]

从立法总的趋势来看，修改和补充旧有法律的比重越来越大，说明国家和社会对立法提出了新的、更高的要求——不仅要创制新法以调整规范社会关系，而且要修改完善旧法以保证法律体系的与时俱进。目前中国已经修改法律的数量约占整个立法比例的50%。

1.立新法：填补法律空白

法律空白是存在于任何时代、任何民主法治现代化程度的国家的客观现象。在各国的理论与实践中，法律空白都是社会的焦点问题。一种社会现象出现后，相关问题无法通过其他途径解决而诉诸法律，而法律却无明文规定，这就是法律空白。法律空白的存在不仅会带来社会纠纷的积累，而且会影响一国内部的社会关系，甚至影响国家间的关系。

随着我国改革开放不断深入，全面建设小康社会不断推进，特别是在大变革、大发展时期，新事物不断涌现，做好新领域的立法工作需要付出艰苦努力。中国特色社会主义法律体系初步形成、基本形成、形成和逐步完善的过程，就是无法可依的状况逐步转变、法网逐渐细密、法律空白逐渐填补的过程。依法治国基本方略确定以来的二十年，是我国改革开放和经济发展的黄金期，也是社会矛盾的凸显期。政治和经济体制转换、社会结构调整、社会阶层分化等必然触及不同群体的利益，引发和激化社会矛盾。中央集中有限的立法资源，科学规划，正视社会热点、难点，突出重点，出台了多部重要法律，以规范和调整经济建设、民生保障、国家稳定中的社会关系，统筹兼顾多元化的利益诉求，积极、稳妥地化解各种矛盾，逐步解决个别领域无法可依的状况，填补相关领域的空白。

空白填补式立法比比皆是，其中不少经过了很长的酝酿时间。例如，从1995年联合国第四次世界妇女大会达成《北京宣言》成为中国反家暴进程的起点，到2015年12月27日《反家庭暴力法》正式通过，走过了20年。《反家庭暴力法》的出台标志着中国开始试图用法律来解决家庭暴力这一严重的问题，家庭暴力不再被认为是一个家庭的私事，而是以公权力介入并构建一套预防和处理的法律体系，意味着我国在尊重和保障公民人权方面再次取得新进展。《电影产业促进法》在酝酿12年后终于出台，电影领域加快立法，也被认为是我国文化产业发展进一步法治化的标志之一。《社会保险法》酝酿了16年之久，它明确了社会保险参保人员的权利义务，有助于保障公民共享社会发展成果、促进社会和谐稳定。《旅游法》立法更是30年磨一剑，早在1982年，国务院有关部门就着手起草旅游法，终于在2013年10月开始实施，对于转变旅游发展方式、调整旅游产业和产品结构，规范旅游市场秩序、保护旅游者和旅游经营者合法权益，协调行业管理关系、促进旅游业及相关行业发展等，发挥了重要作用。为贯彻总体国家安全观，先后制定了《国家安全法》《反间谍法》《反恐怖主义法》《境外非政府组织境内活动管理法》《网络安全法》《国家情报法》等，为维护国家安全和核心利益提供有力的法治保障。电子商务作为新生事物，发展日新月异，立法机关在立法过程中非常谨慎，《电子商务法》从提出到2018年8月表决通过，历时5年，经两届全国人大常委会四次常委会会议审议。整个电子商务法起草和审议过程，较好地体现了人大对立法工作的组织协调，发挥了人大有关专门委员会和工作委员会的主导作用，同时广泛听取了各方意见。它将成为“未来一段时期指导电子商务产业发展、规制电子商务行业秩序的纲领性法律文件。”[5] 为贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署，全国人大常委会就国家监察体制改革先后两次作出改革试点决定，在改革试点的基础上，2018年3月出台了《监察法》，在国家监察领域确立起一部具有统领性、基础性作用的法律，它体现、确认和巩固了国家监察体制改革的成果，标志着“用法治思维和法治方式惩治腐败走向制度化、规范化”[6]。

2.修法：及时回应时代需要

在中国特色社会主义法律体系逐步形成的过程中，立法工作的重点也逐步从制定法律转到根据国家改革开放的需要修改完善现行法律上来。随着中国特色社会主义法律体系的形成，修法在我国民主法治建设中具有独特的价值。透过修法，我们可以看到中国法治理念的提升，可以把握中国法治建设的时代脉搏。

最引人注目的是三大“诉讼法”的修改。《刑事诉讼法》在2012年完成了第二次“大修”，是一次中国特色社会主义司法制度的健全和完善，积极回应了广大人民群众对我国刑事司法制度改革的吁求。这次修改涉及100 多处，修改比例超过总条文的50%。其中一个最突出的特点就是集中体现了惩罚犯罪与保障人权并重的原则。为配合《刑事诉讼法》的修改，全国人大常委会一下子修改了7部相关法律，为未来法律制定、修改中协调与相关法律的关系提供了很好的模式。2012年《民事诉讼法》也迎来了修改，此次修改反映出中国民事司法制度的新发展，顺应了时代与社会发展的需要。修改后的《民事诉讼法》明确规定，进行民事诉讼应当遵循诚实信用原则，完善了调解与诉讼相衔接的机制，进一步保障了当事人的诉讼权利，完善了当事人举证、简易程序、审判监督程序、执行程序等的规定，强化了法律监督；很多内容如公益诉讼、小额诉讼、检察建议、调解协议的司法确认、实现担保物权案件等，都是首次作出规定。2014年，对于推动中国法治政府建设有着重要作用的《行政诉讼法》也完成了修改，明确了行政诉讼解决行政争议的目的，扩大了受案范围，将规章以下规范性文件纳入审查范围，尤其是率先落实了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的立案登记制要求，并注重立案环节的便民，延长起诉期限，明确要求行政首长出庭应诉，允许跨区域管辖行政案件，加大对拒绝履行判决、裁定、调解书的行政机关直接责任人的问责力度。

《立法法》因涉及一国最重要的国家权力——立法权，被称为“小宪法”[7]。它于2015年进行了修改，明确了立法权限，赋予设区的市地方立法权，落实税收法定原则，对规章的权限进行规范。《立法法》修改的核心是完善立法体制，实现立法和改革决策相衔接，健全保证科学立法、民主立法的机制和程序，为地方立法机关出台高质量的法规提供空间。《预算法》的修改是财税法领域的盛事，新的立法宗旨明确为“规范政府收支行为”“加强对预算的管理和监督”“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，初步体现了“控权法”新理念，使《预算法》从“政府管理”的工具开始向“管理政府”转型，这也是顺应新的形势作出的战略性调整，意义极为重大。此次修订注重完善政府预算体系，健全透明的预算制度；改进了预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；着力规范地方政府债务管理，严控债务风险；要求完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化；坚持厉行节约，强化预算支出约束。《选举法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《村民委员会组织法》被称为人大“三法”，是我国政权建设的三部重要法律。它们的修改，对于加强基层人大工作和建设、坚持人民主体地位、充分发挥地方国家权力机关的作用具有非常重要的意义，也充分体现了党毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度的自信和决心。《安全生产法》《环境保护法》《大气污染防治法》等也进行了修改，进一步完善了相关领域的管理机制。《国家赔偿法》《行政监察法》《保守国家秘密法》《税务行政复议规则》等法律法规的修改，加大了对公权力运行的监督制约力度。《著作权法》《专利法》《商标法》等法律法规的修改，加强了对智力成果和创新活动的保护。2020年1月1日，新修正的《土地管理法》开始全面施行，它被称为“农村土地制度实现重大突破”，为市场化推进农村改革与发展提供了制度保证，也为城乡融合发展注入了新的强大动力。《土地管理法》修改过程中全国人大常委会委员程立峰的话，可以帮助我们理解我国法律修改的总体原则和理念：“本次法律修改采取积极稳妥的态度，将看得准的问题、改革实践证明可行的做法上升为法律，对一些一时看不准、不成熟的做法，还继续开展试点，特别是要加大土地制度综合性改革措施力度，为改革于法有据提供更多的实践经验和立法基础。”[8]

3.废法：推陈法以出新规

中国经济社会的变化日新月异，一些过去制定的法律随着形势的变化，已经与现实社会不相适应。同时，随着一些新的法律出台，旧法不可避免地存在与新法相冲突的地方。因此，对现有的法律进行清理，废止已经过时的立法，修改与现实社会不适应的立法，既是保证立法与时俱进的需要，也可以保证法制的统一，维护法律的权威和尊严。

因此，中国立法者注重与时俱进，通过对既有法律法规的清理，协调新法制定与旧法清理之间的关系，适时解决法律制度滞后与经济社会不断发展之间的矛盾。法律清理的重点是，解决改革开放早期制定的与经济社会发展特别是社会主义市场经济要求明显不适应的法律规定以及法律之间明显不一致、不协调的问题。[9] 具体包括：废止明显不适应现实要求、已基本不适用的法律；对有些法律中明显不适应社会主义市场经济和经济社会发展要求的规定进行修改或废止；对法律之间新旧不一致、不衔接造成法律执行困难，并且适用《立法法》规定的法律适用规则也难以解决的规定进行修改或废止旧法；对操作性不强，难以用国家强制力来保证实施的法律进行修改或废止。通过对一系列法律的清理，立法机关力求解决和应对经济社会不断发展进程中遇到的各种新问题、新情况。对于现行法律中存在的问题，根据不同情况，区分轻重缓急，按照修改、废止、解释、督促制定配套规定和纳入立法计划等方式，分类进行处理。

4.释法：运用有权解释践行法治精神

法律解释不是新创设法律制度，也不是对现行法律作修改，而是明确法律规定的含义和适用。学者们无不认同法律解释之于法律发展的特殊意义：“法律是解读而成的，不是书面写就的”[10]，“后世的罗马法学家正是通过对《十二铜表法》进行解释和阐发而最终构建了罗马法律体系”[11]，“无论立法者多么高明，规章条文也不能网罗一切行为准则，不能覆盖一切具体案件。因此，在某种意义上可以认为：法律本身的天然局限性就是法律解释学的根源。”[12]

1981年6月，全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》提出，“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定”；1982年《宪法》第67条规定，解释宪法是全国人民代表大会常委会的职权之一；修改前和修改后的《立法法》分别在第42条和第45条中规定，“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人大常委会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”通过法律解释进一步明确法律规定，有利于增强法律的可执行性、可操作性；并且，针对实践中出现的新问题新情况作解释，也有利于维护法制统一。

运用宪法和法律赋予的法律解释权，全国人大常委会积极开展了立法解释工作。从1996年起，共作过20 多个法律解释，主要分三种情况：一是关于国籍法在香港澳门的适用；二是关于香港澳门基本法规定的含义；[13] 三是关于刑法规定的含义和适用问题。这些解释解决了司法实践中认识不清楚，理解、执行不统一的问题，保障了对法律的正确理解和有效的贯彻实施，符合法治的精神和法治中国建设的要求。

全国人大法工委立法规划室在2015年9月对从十届到十二届全国人大常委会平均每次常委会会议审议的法律、法律解释、有关法律问题的决定草案数量进行了统计。统计表明，这一数量总体趋势是略有减少，但通过的法律、法律解释以及有关法律问题的决定数量总体平稳。本书作者依据历次《全国人大常委会公报》对2016—2019年的相关数据亦作了统计，发现这一大体趋势没有改变（见下表）。

5.修改宪法

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程。根本法的性质要求“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”[14]宪法要具备生命力，就必须具备与时俱进的品性，即一方面要通过宪法修改，为国家的未来发展设置科学的战略方向和框架；另一方面要不断将党领导人民取得的制度创新实践、理论创新成果等通过宪法予以确认。[15]

面对党领导人民在中国革命、建设和改革中取得的成绩，以及党的领导成为中国特色社会主义制度的最大优势的现实，宪法做出的积极回应突出表现在2018年的宪法修改中。2018年3月11日，十三届全国人大第一次会议第三次全体会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》，这是第五次对现行宪法部分内容作出重要修正。宪法修正案共21条，12个方面，包括确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，完善依法治国和宪法实施举措等。宪法修正案全面体现了自上一次修宪以来党和人民在中国特色社会主义建设和改革实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新的成果，体现了党依宪执政、依宪治国的理念。

（二）立法格局：经济立法、社会立法与其他立法协调发展

法治中国建设是一个综合发展的概念，同时也是一个历史的过程，因此不可能一蹴而就，也不可能单兵突进，而是必须要求各个领域，包括政治、文化、教育、经济等诸多方面的立法齐头并进。

但齐头并进并不意味着步调统一。立法权是一项稀缺资源，在一定时期内，国家的立法资源和社会的承载能力有限，立法者主观意愿的实现与人民客观需求的满足要受制于外部条件。[16] 如何科学、合理、高效、公平地分配这一资源，是一个重要课题。[17] 近年来，中国的立法工作全面落实依法治国的要求，突出重点，统筹兼顾，加快步伐，完善机制，在一批重要立法项目上取得了新进展，以新的法治思维、理念和方略，大力推进社会主义法治国家建设不断呈现新局面，推进国家治理体系和治理能力现代化。在注重完善法律规范的同时，立法机关还注重法律法规之间的相互衔接，注重整体化的架构，以使其真正发挥效力。总的来看，立法门类广，涉及经济、政治文化、社会、生态文明等各方面，立法内容由片面强调经济立法逐渐转变为经济立法、社会立法、民事立法、刑事立法等全面协调发展，程序性立法与实体性立法并重发展，逐步调整了过去以经济立法为中心的立法格局，转而强调经济立法、社会立法和其他立法协调发展。

1.以经济立法为主的格局没有改变

以经济建设为中心、坚持改革开放，是改革开放以来中国经济社会发展的主旋律。立法要适应并服务于经济社会发展和改革开放的需要，是中国立法的又一基本经验。1992年以后，我国法学界提出了“市场经济在一定意义上就是法治经济”的命题，以这种理论创新来使立法观念适应建立社会主义市场经济体制的需要，从而丰富了“以经济建设为中心”的立法观念的具体内容。[18]

我国在经济法律制度建设上，制定了规范市场经济体制的法律制度，调整市场主体关系、维护市场经济秩序、保证公平竞争的法律制度，改善和加强国家宏观调控、促进经济协调发展方面的法律制度。这些成就，是在我国改革开放和现代化建设进程推进、综合国力和人民生活不断迈上新的台阶、人民生活水平总体上实现由温饱到小康的历史性跨越的大背景下取得的。法治建设的成就既充分反映了我国经济发展、社会进步的现实要求，又以这些年经济与社会的快速健康发展为基础。

市场经济体制建设的日益深化和现代化建设的充分发展，成为法治得以不断完善的动力源泉。近年来，随着包括市场经济体制在内的各项改革渐入深水期，立法针对改革中存在的经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题，交出了一份份成绩单：为确立并完善民事基本制度，完善民事主体、市场主体和中介组织法律制度，制定了《民法总则》《侵权责任法》；为完善产权法律制度，规范和理顺产权关系，保护各类产权权益，制定了《物权法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《企业国有资产法》《科学技术进步法》，修正了《土地管理法》《专利法》《商标法》《农村土地承包法》《促进科技成果转化法》；为完善市场交易制度，保障合同自由和交易安全，维护公平竞争，制定了《反垄断法》《反不正当竞争法》《旅游法》《证券投资基金法》《资产评估法》《电子商务法》，修订了《广告法》《中小企业促进法》；为完善预算、税收、金融和投资等法律法规，规范经济调节和市场监督，修订了《预算法》《证券法》《个人所得税法》《保险法》《环境保护税法》《外商投资法》《台湾同胞投资保护法》；完善劳动、就业和社会保障等方面的法律法规，切实保护劳动者和公民的合法权益，制定了《劳动争议调解仲裁法》，修改了《农民专业合作社法》。2020年5月，十三届全国人大三次会议表决通过《中华人民共和国民法典》，婚姻法、继承法、民法通则、收养法、担保法、合同法、物权法、侵权责任法、民法总则同时废止。民法典一向被视作“人类共同生活的一般规则的总和”[19]。《中华人民共和国民法典》作为新中国第一部以典命名的法律，[20]“是改革开放40多年民事立法的集大成者，不仅能够真正从制度上保证市场经济的发展和完善，为市场经济健康有序的发展奠定坚实的基础，将为我国在21世纪经济的腾飞、文化的昌明、国家的长治久安提供坚强有力的保障，还为世界民法典体系构建提供了中国方案”[21]。

2.社会立法、生态立法逐步加强

改革初期“只重视经济增长，而忽视社会发展的现象”，使得经济与社会发展“‘一条腿长、一条腿短’的失衡现象”存在，这种现象在立法领域同样存在。[22] 社会立法很长一段时期处于相对滞后状态。随着经济社会的高速发展，社会关系、社会结构和环境生态也发生了巨大变迁。为适应新形势下的社会发展要求，为构建社会主义和谐社会、建设美丽中国提供有力的法律保障，必须加强社会领域和环境生态领域立法。

自十届全国人大以来，社会立法和生态立法在整个国家立法格局中的比重越来越大，经济立法与社会立法不协调、不平衡的问题，正逐步得到解决。不仅体现为社会和生态立法的数量增多、社会和生态立法所占的比重大幅提高，而且社会和生态立法的质量亦得到了提高。为加强和完善社会领域、文化领域和可持续发展等方面的立法，促进经济社会全面进步，全国人大常委会制定了《促进就业法》《未成年人保护法》《社区矫正法》《基本医疗卫生法》《公共图书馆法》《土壤污染防治法》《核安全法》《公共文化服务保障法》《国家情报法》《环境保护税法》，修订了《妇女权益保护法》《水污染防治法》《野生动物保护法》《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《森林法》等。

其中，环境生态领域立法的加速显示了国家对治理环境污染的决心和信心。例如，《循环经济促进法》将鼓励资源的减量化、再利用、资源化等政策措施法定化，以增强全社会的环境保护意识，构建资源节约型、环境友好型社会。修订的《水污染防治法》规定了水环境保护目标责任制和考核评价制度、水环境生态保护补偿机制、重点水污染物排放总量控制、水污染应急机制等制度，以解决近年来水环境逐步恶化的问题。《公共机构节能条例》重在推动公共机构节能，提高公共机构能源利用效率，发挥公共机构在全社会节能方面的表率作用。《环境保护税法》将排污费改为排污税，一方面实现了税负平衡；另一方面加强了环境保护制度建设。

（三）立法理念和成就

1.引领和推动改革

早在1996年，中国的立法者就已清楚地认识到，立法工作应当坚持立法与改革发展和现代化建设进程相适应，为改革发展和现代化建设创造良好的法治环境；应当认真总结改革开放和现代化建设的基本经验，把实践证明是正确的经验用法律肯定下来，巩固改革开放和现代化建设的积极成果，保障和促进经济社会又好又快发展。对于那些应兴应革的重大决策，尽可能作出法律规范，力求用立法引导、推进和保障改革开放和现代化建设的健康发展。[23] 而“改革开放越往纵深发展，发展中的问题和发展后的问题、一般矛盾和深层次矛盾、有待完成的任务和新提出的任务越交织叠加、错综复杂”[24]，因此“要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力”[25]。

习近平同志在庆祝改革开放四十周年大会上的讲话中指出，“创新是改革开放的生命”，“我们要坚持创新是第一动力、人才是第一资源的理念……”[26] 这是对改革开放四十年经验的总结。2014年党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出制度创新需要立法先行，也就是，要在立法中对创新性的制度做出安排，以法律的形式固定制度经验，形成立法创新。

在改革开放渐往纵深发展的进程中，中国的立法活动一直致力于为深化改革提供法治保障，以消除改革道路上的法制障碍，解决发展中的问题和发展后的问题，解决一般矛盾和深层次矛盾，完成有待完成的任务和新提出的任务。“对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。对部门间争议较大的重要立法事项，要加快推动和协调，不能久拖不决。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’。”[27]

“放管服”改革和政府职能转变是本届政府改革的主旋律。与此相适应，制度变革的重点，是以清单建设明确政府职责边界，以商事制度改革破除市场发展桎梏，以一门式办理、网上办理优化政府公共服务推进国家治理现代化。[28] 2013年6月，全国人民代表大会常务委员会通过一揽子修改法律的方式，取消和下放了部分法律设定的行政审批事项，为依法推进行政审批制度改革和政府职能转变提供了法律保障。《预算法》的修改直接为落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度要求，提供了法律依据。2019年，全国人民代表大会常务委员通过了“升级版”证券法，它是我国资本市场完善基础制度的又一崭新成果，标志着我国资本市场的市场化、法治化迈上新台阶。新证券法从证券发行制度、股票发行注册制改革、大幅度提高证券违法成本、强化投资者保护、强化信息披露等方面进行了全面完善，护航资本市场高质量发展。[29]

在其他改革领域，国家立法者也进行了顶层设计。例如，在价格改革方面，国家取消或者下放了一批政府定价权，并对涉及的法律进行了修改，如《公证法》将公证的收费标准下放至省级价格主管部门，由其会同同级司法行政部门制定。在政治体制改革方面，基层人大的履职能力和保障机制得到加强，如《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》赋予了乡镇人大代表参加本级人民代表大会主席团的执法检查和其他活动的资格。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修改后，县级人大可以根据需要设置法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。

根据我们的统计，自2012年至2020年3月，全国人大常委会共通过了24项有关暂停（和延长暂停）法律实施的授权决定（见下表）。

从试点改革内容的类别来看，授权暂停法律实施制度涉及的领域涵盖政治、经济、司法、社会等多项改革内容，以经济领域改革为主，不断向司法、政治、国防军队等领域扩展深化，包括行政审批制度改革、司法体制改革、行政管理体制改革、国家机构改革、国防和军队改革等。所有授权决定都规定了“对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定”，这表明，授权暂停法律实施不单纯是全面深化改革的工具，也是法律修改的先前试验阶段。

2.以保障民生为导向

民生立法是“一种面向社会保证公民权利的法律活动”[30]。随着改革开放带来的经济实力的增强，十届人大的立法工作开始把关注点从经济转移到民生。[31] 民生立法步伐加快，不仅意在调试改革成果的公平分配，也着眼于解决过往经济高速发展导致的不平衡问题。从侧重市场经济立法到侧重民生立法，反映了中国立法重点的一个转变，也反映了中国进入小康社会以后一个强烈的社会需求。[32]

在社会保障领域，中央下发了多个关于养老、医疗、工伤、社会救助等方面的文件，出台了《社会保险法》《全国社会基金保障条例》等法律法规。《残疾人保障法》的修订立足于保障残疾人的生存与发展，为适应近年来社会发展对进一步保障残疾人合法权益、促进残疾人更好地参与社会活动等的需求，从多个方面对原有制度进行了修订和完善。《社会保险法》系统地规定了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等制度，为公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助提供了法律依据。《未成年人保护法》的及时修改，进一步强化了家庭、社会、学校、政府的保护责任，突出了未成年人的受教育权。《义务教育法》的全面修订，将义务教育经费保障机制以法律形式固定下来，将义务教育均衡发展作为目标确定下来。在慈善事业领域，2016年9月起实施的《慈善法》是中国首部慈善法律，标志着中国的慈善活动走向法治轨道。为完善慈善法律制度，民政部及相关部门也出台了如《慈善组织认定办法》《关于慈善组织登记等有关问题的通知》等一系列规章、规范性文件作为配套。在环境保护方面，针对民众最关切的污染问题，继新《环境保护法》通过后，全国人民代表大会常务委员会修改了《大气污染防治法》，新增加“重点区域大气污染联合防治”和“重污染天气应对”两章，还增加了建立大气环境保护目标责任制和考核评价制度、重点领域大气污染防治、重污染天气的预警和应对等内容，提高了对大气污染违法行为的处罚力度。《物权法》第一次确认了物权的平等保护原则，强化个人所有权保护，严格规定征收制度，为解决实践中最普遍的侵害物权的行为（滥用征收制度）提供了法律依据。从不动产登记到居民住宅的停车位、电梯、水电管线的归属和维护，《物权法》清清楚楚地显示出对公民物权的保护。该法明确了食品安全监管体制，规定设立食品安全委员会，进一步明确了地方政府的领导责任；建立了食品安全风险监测和评估制度；明确了食品安全标准基本原则和食品生产经营质量安全规范；强化了食品检验工作，规范了食品进出口的质量安全监管制度，建立健全了食品安全事故处置机制，强化了食品安全监督管理机制，加大了对违法行为的打击力度。

保障食品安全，加强食品生产监管，仍然是保障公民健康权的重要内容。原国家质量监督检验检疫总局、原卫生部等国家部委制定了《食品生产许可管理办法》《餐饮服务食品安全监督管理办法》《餐饮服务许可管理办法》《食品添加剂新品种管理办法》等规章，修订了《食品标识管理规定》，为贯彻实施《食品安全法》而制定和修改的配套法规将会为公民生命健康和安全筑起一道坚实的食品安全法律屏障。2019年12月，《疫苗管理法》、修正后的《药品管理法》和《食品安全法实施条例》正式实施，强化了对违法违规行为惩罚，增设“处罚到人”制度，最高可处法定代表人及相关责任人年收入10倍罚款；建立健全了药品追溯制度严防假药劣药进入流通渠道，对网络销售药品坚持线上线下相同标准、一体监管原则；对疫苗犯罪行为，依法从重追究刑事责任；对违法生产销售假劣疫苗等行为，设置比一般药品更高的处罚；落实“处罚到人”要求，实行罚款、行政拘留、从业禁止直至终身禁业。

同时需要正视的是，我国关于民生的立法在传统上具有行政主导的特性，这种模式一定程度上制约了民生立法的法治化。民生立法目前仍然存在着体系整合的零散性、部类分布的非均衡性、典则构型的不完整性以及覆盖事域的模糊性等问题，需要对立法问题及技术进行深层次的调整。[33]

3.规范和制约公权力

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”依法规范、制约和监督公权力运行始终是建设社会主义法治的重要内容。

立法机关于近几年密集出台、修改或修订了一批法律，加大了对公权力运行的规范和监督力度，完善了权力监督体系。2011年，经过近12年漫长的立法进程，《行政强制法》获得通过，其宗旨是通过规范行政强制的设定与实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。该法的亮点是，强调法律保留（第10 条、第13条）、贯彻比例原则（第5 条、第43 条）、遵循正当程序（第14条、第3章、第4章），确立了实施行政强制应将对相对人的损害降至最低且不以影响当事人的基本生活为代价的原则。《国家赔偿法》于2010年、2012年两度修改，修改后的《国家赔偿法》确立了包括违法归责原则（即以行政主体行为的违法性作为承担国家赔偿责任的基本要件）和结果归责原则（即以行政主体的行为给行政相对人造成危害后果为承担国家赔偿责任的基本要件）在内的多元归责原则，拓宽了国家赔偿范围，改进了国家赔偿程序，明确了赔偿义务机关的举证责任，细化了赔偿标准，将精神损害赔偿纳入赔偿费用的具体范围，完善了赔偿费用的支付机制。《国家赔偿法》的修订改变了其长期被诟病为“国家不赔法”的尴尬局面，推动其向建设责任型政府迈出实质性的一步。修订后的《保守国家秘密法》缩小并严格控制了国家秘密的范围，增加了确定国家秘密事项的标准，降低了确定国家秘密的任意性，科学地设置了定密权限，规定了保密期限与解密条件，提高了政府工作的透明度，实现了信息安全与信息公开的有机统一。《防震减灾法》则强化了政府在防震减灾方面的职能、职责，加强了物质保障、科技保障与法律责任方面的规定。

4.维护和保障国家安全

国家安全和社会稳定是改革发展的前提。只有国家安全和社会稳定，改革发展才能不断推进。为维护国家安全和社会稳定，全国人民代表大会常务委员会加强了重点领域的立法工作。

2005年，为了遏制“台独”的分裂国家的逆流，制定和通过了《反分裂国家法》，必要而及时地用法律来捍卫国家和民族最高和核心利益。[34] 尽管《反分裂国家法》关于和平统一的许多方针政策是针对台湾这个特殊历史条件下造成的特殊问题而提出的，但事实上，这部法律所规定的反对分裂势力分裂国家，维护国家主权和领土完整，维护中华民族的根本利益，维护国家主权和领土完整是全体中国人民的共同义务，以及中国内部事务不受外国干涉等基本原则和基本精神，适用于一切反分裂斗争，成为凝聚全体中国人民的意志和力量，反对分裂，捍卫国家主权、安全和领土完整的利器。2015年，全国人民代表大会常务委员会审议通过了《国家安全法》。这部法律的出台很好地体现了总体国家安全观的各项要求，特别是深刻地反映了习近平总书记关于建立国家安全体系、保证国家安全各个方面的工作都做到有法可依的新理念新思想新战略，是全面推进依法治国的治国方略在国家安全领域的生动体现。在维护国家网络安全方面，2017年6月开始实施的《网络安全法》确定了网络空间主权原则，[35] 明确了网络空间的治理目标，完善了网络安全的监管体制，划分了政府各部门的职责和权限，加大了对破坏网络安全违法行为的惩戒力度。在强化国防交通建设方面，《国防交通法》对国防交通规划、交通工程设施、民用运载工具、国防运输、国防交通保障、国防交通物资储备等内容作了规定，其中特别规定了公民的配合与保密的义务，如依法征用民用运载工具时公民有配合义务，从事国防交通工作的公民应承担保密义务等。国防交通建设法治化有利于提高战略投送能力，有效保障国家安全。在规范境外组织活动方面，《境外非政府组织境内活动管理法》为规范境外非政府组织在中国境内的活动提供了指引，保障正常公益活动的合法权益，依法惩戒损害国家利益的行为。2019年10月，《密码法》由十三届全国人大常委会第十四次会议表决通过，并于2020年1月1日起施行。这是我国密码领域的第一部法律，填补了我国密码领域长期存在的法律空白，有利于规范密码应用和管理，保障网络与信息安全。推动构建以密码技术为核心、多种技术交叉融合的网络空间新安全体制，对于加快密码法治建设，理顺国家安全领域相关法律法规关系，完善国家安全法律制度体系具有重要意义。

二 “工欲善其事, 必先利其器”：优化立法体制以提升立法质量

立法体制是关于立法权、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体，其核心是有关立法权限的体系和制度。立法体制是一国立法制度的最重要的组成部分。[36] 好的立法体制，是立法质量的保证。

（一）立法体制的沿革

在立法体制上，自1978年以来，中国逐步确立了充分发挥中央立法与地方立法积极性的“集权的分权立法体制”。现行宪法的颁行，奠定了中央与地方分享立法职权体制的宪法基础。之后，还采用了一般立法、授权立法、特区立法等方式，使宪法确立的立法体制在实践中得到不断完善、充实和发展。宪法、法律和立法授权决定的这些规定，使中国的立法权限在形式上得到了初步划分，加上从法律体系的构成上对行政规章制定权的确认，基本上构成了中央和地方、权力机关和行政机关分别行使立法职权的立法权限体系。

立法程序和技术也在改革开放以来的立法实践中逐步建立健全和不断完善。改革开放初期，“宪法和全国人民代表大会组织法对立法程序有一些规定，但比较简单”[37]。1983年6月，时任副委员长兼秘书长的杨尚昆对完善立法程序作出重要指示。[38] 随后，《全国人民代表大会常务委员会议事规则》和《全国人民代表大会议事规则》提出，“对全国人民代表大会及其常务委员会包括法律制定程序在内的议事活动程序和规则，用程序法的形式做了比较具体、明确的规定，使作为社会主义民主政治重要内容的立法程序得到了法律确认，保证其在国家的重要的政治生活中得到贯彻和实施”[39]。2000年，《立法法》的颁布，从根本上健全和完善了中国的立法程序，标志着中国立法制度建设进入一个新层次。《立法法》等法律、法规规定了全国人大及其常委会的立法程序，规定了国务院制定行政法规、地方人大及其常委会制定地方性法规的程序。2015年3月15日，《立法法》首获修改，对于完善中国立法体制机制，促进科学立法、民主立法，提高立法质量具有重要意义。首先是增加了“完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法引领和推动作用”的内容，凸显出我国立法工作的基本任务从建立法律体系转变为完善法律体系，立法功能扩展到充分发挥立法引领和推动作用上。税收法定和设区市可以制定地方性法规等内容，使法律、行政法规、地方性法规的边界更加清晰，各级人大的立法权限更加明确，可以有效避免越权立法、重复立法的问题。修改后的《立法法》还对民主立法做了许多刚性规定，“法律案及其说明应当向社会公布，征求意见时间一般不少于30 天，征求情况向社会通报”等内容，使法律更加充分体现人民意志。立法过程中，“分歧较大的重要条款”单独表决等新增加的程序，对提高立法质量、增强法律的针对性和可执行性意义重大。此外还涉及对修法模式、立法主导、立法主体和立法监督等方面内容的创新。在纵向分权上，赋予设区的市以地方立法权是《立法法》修改中的重大举措，第72 条第2 款规定了设区的市和自治州可以在不与上位法相抵触的情况下，就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这种纵向分权还体现在部门规章与地方政府规章上。修改后的《立法法》加大了对部门规章与地方政府规章的立法权限制，并进一步规范授权立法，加强备案审查制度，规范司法解释，以避免“一揽子授权”和“无限期授权”，进一步理顺各部门之间的职能分工。

（二）立法机制的优化

在如何优化立法体制机制，以推进立法的科学化和民主化、提升立法质量这个问题上，习近平同志指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。”[40]“要优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。要加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待，对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制定、及时修改。”[41]

1.注重立法机关和人大代表作用的发挥

过去在立法活动中，立法机关较为依赖国务院送审的法律草案，而较少对草案内容进行实质性修改的情况，饱受“橡皮图章”的诟病。近年来，立法机关表现得更加积极主动，在立法中更加注重发挥自身作用，对法律草案的审查力度明显加大。比如，《商标法》修改过程中，全国人民代表大会常务委员会对国务院送交的草案进行了大幅修改，明确规定驰名商标不得做广告宣传，确定了有混淆可能性的侵权标准，加大了商标侵权的赔偿力度。这表明，立法机关自身能力正在逐步提升，这也有助于不断提升立法的科学性。为了确立人大，特别是全国人大和全国人大常委会在立法中的主导作用，《立法法》的修改增加和完善了下述四个方面的规定：一是明确规定全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，充分发挥其在立法工作中的主导作用（第51条）；二是对全国人大及其常委会的专属立法权事项进一步明确、细化，如对非国有财产的征收、征用，特别是确定“税收法定”原则，即税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定（第8条）；三是确定全国人大有关专门委员会、常委会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案的起草工作，对涉及综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可由有关专门委员会或者常委会工作机构直接组织起草（第53条）；四是全国人大常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。国务院法制机构应根据国家总体工作部署拟定国务院年度立法计划，国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人大常委会的立法规划和年度立法计划相衔接（第52条、第66条）。

人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民行使法律赋予的权利。但长期以来，各级特别是基层人大代表的履职现状并不容乐观。[42] 近几年来情况逐渐好转，人大代表开始积极参与立法活动。在履职期间，人大代表充分进行调查研究，收集民意，起草草案，发挥意见沟通与利益表达的立法功能。立法机关健全了法律草案征求代表意见制度，邀请代表参与到立法调研、论证、审议、评估等工作中去。在《民法总则》草案的制定过程中，全国人大常委会召开会议征求全国人大代表意见，全国人大代表纷纷提出建议，包括要把绿色发展理念和保护环境、节约资源等写进总则，有的建议被吸纳进立法文本中。根据《国务院办公厅关于做好全国人大代表建议和全国政协委员提案办理结果公开工作的通知》（国办发〔2014〕46号），从2015年开始，各地区、各部门对于涉及公共利益、公众权益、社会关切及需要社会广泛知晓的建议和提案办理复文，应当采用摘要公开的形式，公开办理复文的主要内容，适当公开本单位办理建议和提案总体情况、全国人大代表和全国政协委员意见建议吸收采纳情况、有关工作动态等内容。2015年《立法法》的修改，从六个方面加大了人大代表在立法中的作用，扩大了人民群众对立法参与的范围和力度。

2.立法评估程序的完善

中国特色社会主义法律体系基本形成后，我国立法迎来从数量型发展向质量型发展的转折。为了提高立法质量，《立法法》修改中特别加强了对立法的评价程序，包括可行性评价、立法前评估和立法后评估。[43] 立法前评估和立法后评估虽然都是为了增加立法的科学性，提高立法的质量，但二者功能不完全相同。立法前评估实质是一种立法论证，包括对相应立法进行必要性、可行性和合宪合法性的论证，其意义在于确定相应立法是否应该出台、何时出台、出台有何风险和如何避免风险，以保证立法的质量；立法后评估也称“立法质量评估”，由于它是在立法完成后进行的评估，有地方俗称“立法回头看”[44]。它的意义在于确定相应立法是否达到了立法预期的目的；如果没有达到预期目的，是何原因，是立法本身的质量问题，还是在实施环节中出了问题；如果是立法本身存在质量问题（立法后评估主要是评估立法本身的质量问题），应确定产生问题的原因和严重程度，以决定是修改、还是撤销或废止相应法律。

“法律的生命在于它的适用和生效。”[45] 立法的质量如何，归根结底还是要在实践中予以检验，从这一点来看，立法后评估的重要性更加凸显。近几年各地开展的立法后评估的实际效果表明，它是有效提升立法质量的制度机制，但目前还处于初级阶段，呈现出自发性、零散性和多样性等特点，迫切需要构建科学完整的评估体系，逐步推进立法后评估的制度化和常态化。[46]

3.民主立法、“开门立法”

立法是社会资源分配或再分配的重要手段。孟德斯鸠认为，那些“可以为自己或他人国家制定法律的人”，必须是有足够天才的人。[47] 而在现代民主法治国家，人们更为倚重民主及由民主产生的法治而不再是“天才”。民主是保障立法权在各社会群体间均衡分配，缓和与化解群体之间矛盾冲突的理性路径，民主立法有助于实现立法主体的广泛性、立法程序的合法性、立法实体的人民性。[48]

改革开放以来，在中国立法工作中，立法民主化、发扬立法民主等理念早已有所体现，但“民主立法”这个提法却是在进入21世纪后才正式使用。2000年《立法法》施行，规定全国人大常委会制定法律应当采取多种形式听取各方面的意见，对于一些重要的法律案可以向全社会公布，广泛征求意见。2008年3月，第十一届全国人民代表大会第一次会议强调，立法工作“要坚持国家一切权力属于人民，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利”。2008年4月，全国人民代表大会常务委员会委员长会议决定，今后全国人民代表大会常务委员会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。此后，实行“开门立法”，完善立法工作机制和方式方法，邀请代表参加立法调研论证，听取采纳代表意见建议，立法全过程公开并公开征集民众意见，使立法更真切地反映广大人民的意愿，逐渐成为全国人大和地方人大的立法新常态。

在公民意识不断增强，社会利益诉求多元化的当下，立法机关不再满足于《立法法》中的规定动作，还逐渐拓宽公民有序参与立法的途径和方式。国家立法机关先后就多部法律草案数次在基层立法联系点组织听取干部群众意见，为国家立法提供“基层视角”，使立法工作更加接地气、察民情。法律出台前，向社会公开草案，并预留一定时间给公众提出意见建议，已经成为立法的必经程序。十几年来，全国人大常委会共有上百部法律草案公开征集意见，还有更多数量的法规草案和部门规章草案通过国务院法制办公室（2018年后为司法部）的“行政法规草案意见征集系统”和“部门规章草案意见征集系统”公开征集了意见。[49] 从年度来看，每年公众参与的规模不均，总体呈现出参与程度越来越高的趋势；尤其是物权法、劳动合同法、个人所得税法、食品安全法、反家庭暴力法、民法总则、民法典等与普通民众息息相关的立法，民众关注度较高，参与热情也较高。例如，2005年，《物权法（草案）》征集到0.9万条修改意见；2006年，《劳动合同法（草案）》征集到18.7万条意见；2007年，《就业促进法（草案）》征集到0.7万条意见；2008年，《社会保险法（草案）》征集到6.8万条意见；2009年，《村民委员会组织法（修订草案）》征集到0.6万条意见；2010年，《车船税法（草案）》征集到9.7万条修改意见和建议；2011年，《个人所得税法（草案）》征集到23.7万条意见；2012年《劳动合同法修正案（草案）》征集到55.7万条意见，《预算法修正案（草案）》（二次审议稿）征集到33万条意见；2013年，《资产评估法（草案二次审议稿）》征集到3.2万条意见；2014年，《食品安全法（修订草案）》征集到0.8万条意见，《刑法修正案（九）（草案）》征集到5.1万条意见；2015年，《反家庭暴力法（草案）》征集到4.2万条意见；2016年，《民法总则（草案）》征集到6.5万条意见；2017年，《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》征集到5.7万条意见；2018年，《民法典各分编（草案）》征集到44万条意见；2019年，《民法典婚姻家庭编（草案二次审议稿）》征集到6.7万条意见。[50]