前言

一

法治，究其本质，是依循规则的一种治理模式。它从人类历史的深处徐徐走出，镌刻在古巴比伦《汉穆拉比法典》和古罗马《十二铜表法》的古老石柱上，书写在《英国大宪章》《法国民法典》和《美国联邦宪法》里，镶嵌在中华帝国的《唐律疏议》《宋刑统》《大明律》和《钦定宪法大纲》中，体现在新中国的《共同纲领》和五四宪法中，隐现于四十年波澜壮阔的改革开放历程里，更是闪耀在中国特色社会主义法律体系中。

法治被视为人类文明的基本共识和价值准则，被尊崇为现代文明与进步的典型象征。然而，法治并不仅仅是高高在上的律令，更是“被民族的生活所创造的”，是“隐蔽在法律理论和法律实践中的一系列政治、社会和经济生活的不断重现或‘地方志’”，是“当时的总体状况的产物和缩影”。普适性和地方性、理论性和实践性、科学性和经验性，在漫长的岁月中，共同塑造了法治的性格。

在法治的多重性格中，笔者更关注法治的地方性、实践性和经验性，注重运用特定的法律价值观、立场与视域，来审视特定历史条件、文化背景、具体情境下生成的法治；注重对地方（既包括全球视野下作为“地方”的中国，也包括本土视野下作为“地方”的地方）法治的描述，强调法治是一系列发展变化的历史条件和具体情境下法治实践的总和。

“法治中国”，既是一个恢宏壮阔的时代命题，也是一个真切复杂的现实课题；既是历史的、人民的、必然的选择，也是一段艰难曲折的探索历程。“法治中国”具有实践的品格，契合实践的需求，塑造了实践的逻辑。本书的主旨正是依循实践之维，秉持法理之器，对中国改革开放以来的法治实践进行细致观察和深入剖析，追问法治中国的逻辑与规律。

二

中国在通往法治的道路上步履维艰。历史上，中华法系曾以其体系庞大、规范严密、德法兼备而独树一帜，为人类法治文明的丰富与发展做出重要贡献。迄至近代，中华民族遭受深重苦难，通过效仿西国、变法立宪来改变民族前途命运的努力终告失败。新中国成立后，在共同纲领和五四宪法的基础上，初步确立了法律制度的基本框架，新中国社会主义建设的各项事业逐步趋于法治化。然而在法治轨道尚未完全铺设完毕之前，受各种政治运动的冲击，中国的法治建设一度停滞，甚至出现了相当程度的倒退。中国共产党在历史的经验中逐渐认识到治理国家必须依靠法治。20世纪70年代末，改革开放开启，法治建设也得以重启。经过持续不断的探索和努力，法治中国建设取得了卓有成效的进步。随着全国范围内法治建设的有序推进，法治逐渐成为一项重要的社会共识，法律体系逐步成型并日趋成熟，执法和司法日益规范化，社会各领域的法治化程度不断提高。今日之中国，正处于一个大转型的时代，也是全面推进依法治国的时代。

回顾中国法治的历程，不难发现：它既不是简单照搬西方法治模式，也不是闭门造车，而是“摸着石头过河”的经验主义的策略；既有大胆借鉴国外制度的成分，也有沿袭社会主义传统的因素，但更多的是立足中国实际，不断推进法治实践创新的结果。不可否认，法治中国的实践色彩斑斓、丰富多彩，但这些实践却并非先有理论设计，然后再用理论裁剪出来。中国法治的基本架构，包括立法、执法、司法等机制，与西方法治国家存在显著差异。拿国外通行的法治理论来解释中国法治实践，注定是隔靴搔痒、乏善可陈。

与中国四十多年来经验主义和实用主义的改革方法论一样，法治中国建设也呈现出明显的实践导向、问题导向的特点。从法治经验来看，许多中央层面的法律制度都是对基层法治实验成功后的经验成果的总结和提升。作为单一制国家，中国的政治权力结构和法律体系具有高度统一性，国家法治建设在整体上呈现自上而下的“变法式”推进；作为一个广土众民的大国，中国各地在经济水平、社会结构、地理环境、地域文化等方面客观存在的巨大差异，又使得法治发展呈现出明显的地域特殊性和不平衡性。自党的十八大以来，在国家法治统一的大框架下，各省、自治区和直辖市进行了具有鲜明地方特色的实践探索，诠释并丰富了“依法治国，建设社会主义法治国家”的意旨和内涵。地方法治探索创新、不断深化的格局正在形成，各地法治建设进入比较借鉴、全面发力的阶段。不同地域、不同层级的地方法治实践作为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，成为中国法治发展中最有生命力、最具实践性的要素。

习近平总书记指出，当代中国正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革，也正在进行着人类历史上最为宏大而独特的实践创新。新时代法治中国建设的实践为法学理论创新提供了广阔的空间，实践中有可能找到在书斋中得不到的答案。实践之树常青，但没有理论指导的实践是盲目而轻率的。“这是一个需要理论，而且一定能够产生理论的时代。”在世界百年未有之大变局中，国际形势云谲波诡，各类风险层出不穷，黑科技不断涌现，冲击着既定的法律规则，冲撞着当下的法治实践，也冲刷着传统的法学理论。中国大地上每天都在发生的、各个领域、各个地方、无处不在的丰富的实践创新，需要学者的“在场式”关注，深入探知其背后的理论逻辑，提供理论阐释，并不断推进理论创新。没有理论的透镜，我们看到的丰富实践不过是管中窥豹，甚至只是盲人摸象；缺乏理论的指导，法治实践注定无法行稳致远。

三

“有道以统之，法虽少，足以化矣；无道以行之，法虽众，足以乱矣。”对零散的法治碎片进行理论阐释，并予以进一步体系化，是当下法学研究的一项长期课题。从理论上对法治中国实践进行总结和提炼，探求丰富多彩法治实践背后的“道理”恰是本书的着力点。基于公法的视角，如何制约权力和保护权利，既是法治中国建设的核心问题，也是本书一以贯之的立场和方法论。

完备的法律规范体系是良法善治的前提，立法是法治中国建设的重要环节。与国外宪法体制不同，人民代表大会制度是我国立法体制的根本制度框架。当前，全国人大作为国家立法机关在完善法律体系方面做了很多工作，地方人大在坚持科学立法、民主立法过程中，有许多经验和做法值得理论关注。本书对人大立法的实践运作机制进行了调研和分析，特别是对我国地方人大如何尽善其立法角色和监督角色进行了分析研究。

法治政府是法治中国建设的重中之重。当前我国已经步入信息化发展阶段，如何应对信息化的挑战，是法治政府建设乃至法治中国建设的一个重要课题。网络安全、电子政务、大数据保护等对我国法治政府建设提出了更高的要求，新技术的运用也带来了新的风险，对社会风险治理提出了新的挑战。如何从法治上解决这些新问题，是研究的重要课题。本书针对行政执法体制、透明政府、互联网政务服务、风险应对等重要问题进行了专题研究。

2018年宪法修改以后，我国基本法治框架发生了重要变化。监察权成为一种新型且独立的国家权力，监察制度成为规范和制约公权力的重要制度。法治是加强权力监督制约，稳步推进反腐败的根本依据。本书对法治反腐的体制机制进行了较为系统的研究，期望为规范和制约公权力，完善我国反腐败法律机制提供理论支持。

地方法治是法治中国建设最生动、最有活力的领域。回顾中国法治历程，地方先行先试积累依法治理经验是法治改革的重要途径。本书对地方法治生成的内在机理和基层依法治理进行的实证研究表明，地方法治的动力机制正在从经济增长驱动过渡到法治指标驱动。这恰恰是法治中国建设进一步深化的重要标志之一。

从世界范围看，公私合作治理模式的兴起是依法治理方式的重大变革，也是国家治理方式的重大创新。如何回应已经普遍应用的公私合作治理的新模式，构成法治中国建设的一个重要课题。本书从比较法角度分析了世界各国公私合作治理的不同模式，并对研究我国相关制度提供了理论上的分析框架和实践中的应对策略。

四

前文试图阐释“法治中国的实践逻辑”；那么，什么又是“法治中国实践的逻辑”?亦即，法治中国建设实践中，体现的规律、总结的经验、展现的趋势、蕴含的道理、内在的关联，有哪些?

第一，坚持党的领导和以人民为中心相结合。习近平同志指出：“中国特色社会主义法治道路，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。”坚持中国特色社会主义法治道路，核心要义是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。法治中国的实践，从中央的顶层设计到地方的实践创新，立法、执法、司法和法律监督的体制、机制、理念、手段、方式、重点、内容、目标，都深刻体现了“三者有机统一”，体现了坚持党的领导和坚持以人民为中心的结合。党的领导贯穿法治中国建设的全过程和各方面，是法治中国建设的一条基本经验，也是社会主义建设规律和党的执政规律的合理体现。党在整个国家治理中处于总览全局、协调各方的领导核心地位，党在不同时期做出的各项重大决策，决定了法治建设的总体方向和重大措施。将为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉，始终作为法治中国建设的重要方向和依归，是法治中国建设得以持续顺利推进，能取得人民群众拥护、各方面力量支持的至为关键的原因。

第二，改革与法治双轮驱动。党的十八大以来，中国始终坚持运用法治思维和法治方式深化改革，发挥法治对改革的引领和推动作用，确保重大改革于法有据，以法治凝聚改革共识、以法治引领改革方向、以法治规范改革行为、以法治化解改革风险、以法治巩固改革成果。同时，把法治纳入全面深化改革的总体部署，立法主动适应改革的要求，加强重点领域立法，修改和废止不适应改革要求的法律，同步推进立法体制、执法体制和司法体制改革。坚持立法决策和改革决策相统一，在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，坚定不移推进法治领域各项改革，以改革思维和改革方式推进法治中国建设。

第三，尊重法治内在规律与服务于国家发展事业大局相结合。任何事物都存在符合自身特点的规律，法治亦不例外。法治中国建设中，不论是方案的设计还是推进，不论是制定还是执行法律，都坚持从实际出发，体现客观规律，找准理想与现实之间的平衡点和结合点，既有理想又不过于理想化；既尊重法治内在规律，又接地气、照顾现实，不墨守成规、因循守旧；既认真学习和借鉴人类法治文明的有益成果，又坚持自我，不简单照搬照抄外国的法律制度和司法体制。始终坚持从国家的现实条件出发推进法治建设，使法治建设更加符合国情实际，更加具有中国特色，更加契合社会发展规律，全面反映中国特色社会主义法治理论和制度，促进和保障国家发展的事业大局。

第四，全面推进与突出重点相结合。法治中国建设是一项长期而艰巨的历史任务和系统工程，涉及法治建设的各个环节、各个领域、各个方面和各种要素，必须全面推进、不留死角。但是从工作的角度来看，平均用力的结果往往是眉毛胡子一把抓、难见成效，甚至导致资源浪费。在法治中国建设中，特别注意在坚持全面推进的同时，扭住关键，突出重点、问题导向，根据不同发展阶段的特点，针对突出的问题进行重点突破。例如，将充分发挥人大及其常委会的立法和监督功能，作为近年来完善人民代表大会制度的重要任务；将简政放权与行政审批改革、政务公开和政府信息公开、行政执法“三项制度”等，作为现阶段法治政府建设的抓手；将制定和完善反腐倡廉的国家法律与党规党纪、推进国家监察体制改革、紧盯“关键少数”，作为反腐败法治的重要举措；将司法员额制、司法责任制改革，作为司法体制改革的重点来推进。

第五，坚持中央的顶层设计、科学布局与重视地方的试点探索、积极创新相结合。作为单一制国家，我国的政治权力结构和法律体系具有高度统一性，国家法治建设在整体上呈现自上而下的“变法式”推进。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加强了对法治改革和法治建设的集中统一领导和顶层设计，为法治中国建设注入了强大动力。同时，作为一个广土众民的大国，不同地方在基础条件、发展阶段和制度需求等方面存在较大差异，法治发展呈现出重要的地域特殊性和不平衡性。因此，中央在加强集中统一领导和顶层设计，促进国家法制统一的同时，也为地方留下结合本地实际创新制度实施方式方法的空间，鼓励和支持地方先行先试，将中央的决策部署与本地区的创造性结合起来；地方在实践中探索的可复制可推广的经验，又为顶层设计提供了实践基础和现实依据。法治建设方面的许多重要的制度创新，如人大财政预算监督、人大代表民主测评、政府信息公开、行政执法责任制、“大市场监管”模式、公用事业价格听证、综合行政执法、综合政务服务大厅、权责清单制度、社会信用评分、行政诉讼集中管辖、土地使用权转让、农村集体土地产权流转等，都是先由地方做起，中央再在总结地方经验的基础上进行制度设计，进而推广到全国。地方这种“诱致性制度变迁”相较于自上而下的“强制性制度变迁”，制度磨合成本更低、风险更小、效果更好，较大程度地弥补了中央制度供给。

第六，鼓励地方良性法治竞争与推进整体国家法治建设相结合。改革开放四十多年来，地方政府在经济建设领域的相互竞争，整体上促成了中国经济发展的“奇迹”；这一场景在法治建设领域同样上演：在坚持国家法制统一、政令统一的前提下，在中央的统筹部署和推动下，以地方政府为主体架构来推进区域法治，地区间逐渐形成了法治良性竞争的格局，给作为整体的法治中国建设带来了勃勃生机。从法治发展的动力角度来观察，改革开放以来中国法治由经济挂帅的政绩导向的“法治指标驱动型”，逐渐演变为将法治本身作为目的而非手段的“法治指标驱动型”，地方党委和政府通过完善法治指标体系和评价机制，将法治纳入政绩考核体系，发挥了中国官僚体制特有的优势，有效调动了各级官员推进依法治理的积极性。但此二者都过多依赖于党委和政府体制内部的推动，缺乏“体制外”的动力作为支撑。目前阶段，法治发展正在体制内外寻求新的动力机制，以强大的市民社会和成熟的社会法治观念作为依托，充分调动社会主体的积极性，培育以开放、参与、合作与回应为特色的“开放协作型”动力机制。

第七，立基中国国情与科学借鉴域外经验相结合。法治中国建设中的大量概念、原则、规则都来自域外，这既是我国目前发展阶段的“不得不”，也体现了我们的后发优势。中国始终坚持以开放的心胸“学习外来”，积极学习和借鉴域外法治的有益经验，推动法治中国建设。但法治有其特定的时空性，是“地方性的知识”，在具体制度设计上不宜照搬照抄其他国家的模式。在法治中国建设中，始终能够遵照中国特色社会主义政治制度的方向指引，关照我国经济社会的发展现实，即使是借鉴国外的制度，在其具体内涵和适用范围等方面也都结合中国实际加以调整。例如，近年来在法治腐败、监察体制、行政决策、依法行政考核、简政放权、电子政务等许多方面，都体现了我们自己的制度创新。法治中国建设，打破了西方法治模式的神话，开创了社会主义法治建设的独特模式，为世界各国法治建设提供了非西方的生动理论和实践范本。

第八，法治中国实践与法学理论研究相结合。我国法学界通过对法治理论的研究，包括对法治基本理论和法治建设基本规律的抉发、对域外理论和制度的引介、对中国现行制度存在问题的发现与阐释，以及对未来制度改革走向的对策建议，助力法治中国建设的推进。例如，在行政法治领域，行政指导、行政协议、正当程序、比例、信赖保护、听证等重要概念、原则和制度，都是通过行政法学界而为我国立法或司法实践所接受，极大地推动了行政法治建设。另一方面，立法、执法和司法的实践，也为法学理论研究提供了重要的动力、素材和灵感。

整体而言，本书对中国法治实践的调查研究和理论归纳仍有较大提升空间，如何进一步体系化将是未来继续努力的方向。法治中国实践创新在不断深入，理论阐释的使命远未完成。灰色的法治理论注定赶不上变化的法治实践。因而，在此意义上，本书也仅是一个基于中国法治实践的初步理论尝试，法治中国建设实践的富矿仍有待理论研究者深入挖掘并在理论上不断拓展创新。