第一章　研究基础

一、研究问题

如上文所述，本书关心的问题是：如何理解发生在“地方”的政策学习？决定政策学习之逻辑的根本因素是什么？具体到本书关注的案例素材或者说政策领域，政策学习有哪些具体表现？为什么有些成功的政策学习却引发了学术争论，而这些学术争论并不能影响既有政策学习的施行思路或者进程？

这些问题，归根结底是对“政府”这个概念的追问。

人们经年累月地研讨“政府”，形成的见解可谓汗牛充栋。如果加以抽取和提炼，或许可以从中发现两副面孔的政府：一种是法定的、得到规范设计和文字表述从而也是静态的政府；另一种是正在做事、置身于某个现场、跟人们的真实生活发生接触从而也是动态的政府。跟这样的两副面孔相对应的是，“政府”或“中国的政府”常常会在两个方向上受到误解：一是失之于宽，人们容易言必称“政府应当如何”，罔顾政府是复数的、多面的、立体的；二是失之于窄，即上到中央、下到村社一概被视为政府，政府既要像父母那样有着说一不二的威严和无微不至的细腻，也要如消防人员那般拥有灭火救急时的专业本领和迎难而上的责任与担当。如此一来，“何谓政府”或“如何理解政府”就成为不易解答但又始终值得探究的问题。对此，有研究倡导回到运用“政府”这一概念的真实场景中去发现其本相（何艳玲、汪广龙，2012）。本书认为，“政策学习”就是政府在真实场景中的一种行为，它用比喻的方式将抽象的政策过程加以具化，其中存在一种“学—教”的互动关系，即为了解决特定问题，政策行动者会像“学生”那样向“老师”——其他政府的经验或教训——求教（Dunlop & Radaelli, 2013）。学习行为亦可成为观察政府的一个窗口。

那么，为什么要关注以草原生态为载体的政策学习呢？直观地说，这个问题源于笔者留意到的两种现象。

第一种现象来自“内蒙古”这个概念。作为行政区划意义上的民族自治地方，内蒙古自治区兼具“模范”与“学习者”两种不乏反差的身份。放在个体身上，这似乎没什么可大惊小怪的——比如，一位劳动模范也许精通某个业务领域却不善外语，如果出于发展业务的要求而专门去学习语言，那么“模范”与“学习者”在这位个体身上就能得到统一。即便就内蒙古而言，也不难明了：其“模范自治区”的称号主要指向“民族团结的典范”、创造性地落实民族区域自治制度的典范之形象，而它作为学习者则指向发展产业、变革管理制度等实务方面的形象，这两种形象所在的政策领域不同，似乎也不存在令人难以接受的反差。不过，令人好奇的是，在政策话语里，内蒙古是按照怎样的逻辑既被表述为模范同时又被表述为一个学习者的？这两种角色的内在关联是什么？如何在“模范”的前提下理解发生在内蒙古草原生态保护领域的政策学习行为？

第二种现象来自文献。笔者发现，关于政策学习的既有研究倾向于把“政策学习”视为一种单质的、线性的现象，亦即认为在需要发生政策学习的地方就能够发生政策学习；政策学习的行为总是能够等值于学习结果，亦即认为学习等于学到。对此，可以做出如下讨论：

就个人的成长或修为的养成而言，“学习”是常规途径，甚至是唯一途径。“见贤思齐”“取长补短”“不耻下问”“敢为人先”“温故知新”“青出于蓝”“持之以恒”“水滴石穿”“三人行必有我师”“不积跬步无以至千里”……前人留下诸多简洁明快、富于启迪性的词句表达“学习”之于人的成长意义。这些朗朗上口的经典词句直白地表明，一个人经过学习才能习得规范、获得本领、超越自我，一个社群经过学习才能实现知识的代际传递乃至维持整个群体的延续。在这种意义上，学习不仅是一种行动，还包含着“必当如此”的价值主张和“舍此无他”的人生选择。

相较而言，“政策学习”的含义要更为丰富。如上文已述及的那样，政策学习，就其字面表意，通常被视为获得政策方案、完成政策创新、推动政策落实、解决政策问题、实现政策变迁等的政府行为。这个概念的价值预设在于找到政策方案、达成政策创新、获得治理绩效、实现政策所担负的福利目标等。开放时代为府际交流、政策学习提供了足够开放的条件。就某些公共议题而言，决策者和执行者总是会“定试点”“树典型”，并将其在相当范围内加以推广；就响应某些公共问题而言，相关政策主体总是希望有先例可循、有榜样可学，以避免决策失误、减少执行成本。

但是，跟上述个体通过接受教育和不断学习而获得成长所表达的意义不同之处在于：一方面，在真实世界里，政策学习并不总是能够“学得到”；另一方面，即便是成功的政策学习，也不必然带来好的后果，尤其是有些成功的政策学习却被认为引发了政策失败。比如，具体到草原生态保护政策，为什么对“承包制”的成功学习却被视为引发草原生态退化的因素？

从上述两种现象出发，本书认为应该把“政策学习”视为一个连续的、特定的、立体的政府行为。所谓连续的，是指从一种常规行为的合逻辑性的角度考虑，政策学习不仅体现为学习、扩散或转移等实在的动作，还应内在地包括前置条件及后续结果。换言之，一个动作不会无缘无故地发生，发生之后也不会仅保持为该动作本身而不对其关联事物或环境产生任何扰动。当关心其发生的前置条件时，就可以认为这种行为是特定的——正如本书把存在于草原生态保护政策领域内的学习行为视为“现代化”或“国家现代化”这种政策轨道的特定物。当除了关心其前置条件还关心该项动作的延续后果时，它就不是一种线性态，而是立体的多面态。

总之，政策学习作为政策研究的题中之义，以其为研究对象，本书在理论层面上关心的研究问题是政策学习的一般逻辑，在案例层面上关心的是“内蒙古”这一时空载体上的草原生态保护政策的学习历程及其发生机制。