（一）改革开放前和1978—1985年的中国农村减贫

1.改革开放前的中国农村减贫

由于受长期的战争破坏、土地相对集中造成很大部分农民没有或只有很少的土地以及技术落后等因素的影响，[1]新中国成立之初，农村处于普遍性的贫困状况之中。为了尽快扭转这种情形，减缓贫困成为政府制度和政策安排的优先领域，先后采取了土地改革、合作化、人民公社化等一系列旨在缩小资源占有、收入占有差异的运动。虽然在改革开放前中国没有提出扶贫计划，但众多的制度安排和政策、规划都直接或间接地围绕着减缓和消除大面积存在的农村贫困现象和两极分化而展开。

自1949年至改革开放前，中国政府在减少农村贫困方面主要采取了以下重大措施。

（1）增加和改善农民对土地（自然资源）的占有和使用权

在1949年新中国成立以前，中国农村的土地占有情况是相当不均的。据估计，在1934年，占农户总数4%的地主占有50%的可耕地，而占农村户数70%的贫雇农只拥有17%的可耕地。[2]1949年后，中国在全国范围内开展了土地改革，无偿剥夺地主拥有的土地，分配给广大少地、无地的贫雇农。土地改革让全体农民获得了土地所有权，到1952年，中国农村原来不同阶级间土地分配不均的状况基本得到解决，[3]基本消除了无地这一在其他发展中国家形成农村贫困主要因素的影响，为后来中国农村扶贫开发的成功奠定了一个有利的财产制度基础。从20世纪50年代中后期开始，农民对土地的占有转变为合作社所有，后来又演变成人民公社时期的三级所有。虽然在农村生产关系变革的过程中，农民对土地的控制、管理和收益权发生过多次变化，但在法律意义上，农民仍是其所在集体所有的土地的共同所有者。

（2）改善农村基础设施

从20世纪50年代到70年代中期，中国政府通过其对资源的有效控制以及“三级所有、队为基础”的集体所有制在土地占用和劳动力使用方面的优势，在全国范围开展了大规模的农村基础设施建设，改善农村的水利设施和交通条件，在此期间，全国公路通车里程增加了9倍，灌溉面积增加了125%。

（3）改善农民的基础教育和基本医疗服务条件

从1949年至1978年，中国的小学数量增加了1.6倍，中学数量增加了28倍，小学入学率从不到50%提高到96%；建立了以“赤脚医生”为主体的农村合作医疗保障体系，改善和建立了5万多个乡级医院、60多万个村级诊所，覆盖了全国农村总村数的68.8%，在经济十分落后的情况下，极大地普及了传染病、地方病、职业病、寄生虫病等各种病的预防、控制工作，较大地改善了农村缺医少药的状况，提高了农村人口的健康水平。[4]

（4）建立以当时农村集体经济为基础的社会保障体系

建立以当时农村集体经济为基础的农村社会保障体系——五保户保障制度，为农村人口中丧失劳动能力的人口提供最基本的社会保障，并确立了由政府财政对遭受严重自然灾害或因其他特殊原因导致的生活极端困难的农民提供生活救济的制度。另外，生产队对半劳力或残疾人、弱劳力家庭有生产上的照顾，安排一些相对轻松一点的劳动岗位，以保障其基本的生活需求。虽然当时社会保障的水平很低、保障面也很小，但对于减缓农村贫困和饥饿程度、稳定社会秩序，起了重要的作用。

（5）建立农业技术推广网络，推广农业技术

在这期间，中国在全国农村建立了直接延伸到村（当时的生产大队）的农业技术推广网络，在一定范围内推广了包括良种、化肥、农药、土壤改良和农机在内的新技术，促进了农业生产力水平的提高。1978年中国粮食单位面积产量比1949年提高了1.46倍。

此外，建立全国性农村信用合作社、供销合作社网络、实行计划生育等政策，也对改革前农村扶贫起了重要的作用。

由于上述重大政策和措施的实施，从1949年到1978年，中国粮食总产量增加了1.69倍，[5]农村人口摄入的热量平均增加了20%,[6]不得温饱的农村人口比重从80%降低到30%;[7]婴儿死亡率下降了3/4，人口预期寿命提高了近30岁，[8]农村居民的生存状况有了比较明显的改善。但是，如果按照现在的贫困标准（2010年价格农民人均纯收入2300元）, 1978年中国农村有贫困人口7.7亿，贫困发生率高达97.5%。[9]

专栏1 中国农村贫困标准及其变化

中国自1978年以来，中央政府共采用过三条不同生活水平的贫困标准。分别是“1984年标准”“2008年标准”和“2010年标准”。

“1984年标准”，是1986年国务院贫困地区经济开发领导小组提出的按1984年价格农民年人均纯收入200元的贫困标准。这是一条低水平的生存标准，是保证每人每天2100大卡热量的食物支出，食物支出比重约85%。基于测算时的农村实际情况，基本食物需求质量较差，比如主食中粗粮比重较高，副食中肉蛋比重很低，且标准中的食物支出比重过高，因而只能勉强果腹。

“2008年标准”，实际上是从2000年开始使用，当时称为低收入标准，在2008年国家正式将其作为扶贫标准使用，因而也称“2008标准”。按2000年价格每人每年865元，这是一条基本温饱标准，保证每人每天2100大卡热量的食物支出，是在“1984年标准”基础上，适当增加非食物部分，将食物支出比重降低到60%。可基本保证实现“有吃、有穿”，基本满足温饱。

“2010年标准”，即现行农村贫困标准，是2011年提出的按2010年不变价农民年人均纯收入2300元的标准，按2014年和2015年价格分别为2800元和2855元，这是结合“两不愁，三保障”测定的基本稳定温饱标准。根据对全国居民家庭的直接调查结果测算，在义务教育、基本医疗和住房安全有保障（即三保障）的情况下，现行贫困标准包括的食物支出，可按农村住户农产品出售和购买综合平均价，每天消费1斤米面、1斤蔬菜和1两肉或1个鸡蛋，获得每天2100大卡热量和60克左右的蛋白质，以满足基本维持稳定温饱的需要，同时，现行贫困标准中还包括较高的非食物支出，2014年实际食物支出比重为53.5%。此外，在实际测算过程中，对高寒地区采用1.1倍贫困线。

注：代表以1984年标准衡量的贫困人口，从1978年的2.5亿人下降到2007年的1479万人，代表以2008年标准衡量的贫困人口从2000年的9422万人下降到2010年的2688万人，代表的是以2010年标准衡量的贫困人口，2015年尚有5575万人。

资料来源：鲜祖德、王萍萍、吴伟：《中国农村贫困标准与贫困监测》,《统计研究》2016年第9期。

2.1978—1985年农村经济体制改革推动的农村减贫

在这个阶段，中国完成了以家庭联产承包责任制为中心的农村经营体制改革，使过去受体制束缚的农民获得了家庭承包地、劳动力和主要收益的支配权，从而大大调动了农民在承包地上投劳、投资和加强管理的积极性，1978年到1985年全国农用化肥施用量翻了一番，农业机械总动力增加了78%，粮食单位面积产量提高了40%，农业劳动生产率提高了40.3%。[10]农业劳动生产率的提高，限制劳动力使用的制度约束取消以及国家对农村种养结构和市场控制放松，同时也使部分生产剩余和农业剩余劳动力转向发展乡镇企业，全国农村从事非农业经营的劳动力，在这期间增加了4150万，[11]占到当时乡村劳动力的11%，成为农民收入的另一个增长点。

在这个阶段，中国政府还通过提高农产品价格、放宽统购以外农产品流通管制等措施，改善了农产品的交易条件。从1978年到1985年，中国农产品综合收购价格指数提高了66.8%。价格提高增加的收入占农民新增收入的15.5%。在上述因素的共同作用下，中国农民人均纯收入增加了132%。农民人均热量摄取量，从1978年的2300千卡/人·日，增加到1985年的2454千卡/人·日，按当时标准，[12]有50%未解决温饱的农村人口在这期间解决了温饱问题。按现在的扶贫标准，有超过1亿农村人口在这期间摆脱了贫困，贫困发生率降低到78.3%。[13]

这一时期农村贫困减缓，主要是通过制度改革和农产品价格调整推动农业劳动生产率提高、非农就业增加实现的。尽管不同区域和条件的农户都不同程度地从改革驱动的效率提高中受益，但因地理区位、资源禀赋和家庭条件的差异，农户之间的收入差距开始拉大，农民收入分配的基尼系数从1978年的0.21增大到1985年的0.28。在部分地区出现“万元户”的同时，还有相当数量的农民处于“食不果腹，衣不蔽体，住不避风寒”的境况。

作为对农村体制改革过程中出现的极端贫困区域分布变化的一个回应，中国政府1982年在甘肃省的定西、河西和宁夏自治区的西海固地区（简称“三西”地区）开始了以农业开发方式解决区域性极端贫困的“‘三西’地区农业建设项目”，从而启动了中国通过对特定区域采取资源开发的方式扶贫的序幕，为后来全国大规模扶贫开发规划的实施，探索了不少有益的经验。[14]1984年中共中央发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》（以下简称《通知》），明确改变贫困地区面貌的根本途径是依靠当地人民自己的力量，按照当地的特点，发展商品生产，增强本地区经济的内部活力；提出了集中力量解决连片贫困地区问题、各部门下达到县的建设经费由县政府统筹安排等设想。这个《通知》实际上成为了1986年开始的全国大规模扶贫开发的发端和政策起点。