三 督理马政宪臣与巡抚、总制权力的结合与分离

由于杨一清在弘治十六、十七年，督理马政成效显著，筹备陕西武备得当；其间督理宪臣的军事职能逐渐凸显加重，弘治十七年十二月，兵部遂请以杨一清就任陕西巡抚，兼理马政，十八年正月正式任命。这时，督理与巡抚的职权关系面临重回旧轨的困境。在此之前，朝廷派遣杨一清督理陕西马政，取回巡茶御史，严防巡抚、三司衙门干涉，其意正在专一事权。然而杨一清巡抚的任命，无疑会使马政重新受制于巡抚。为此，重新规划马政的统辖权力，成为亟待筹划之事。

（一）茶马统辖权力的分割与转移

陕西茶马贸易，是改革苑、监制度外，杨一清整顿陕西马政另一项重要内容。以“金牌制度”为主体的以茶叶易藩马的活动，系唐代的旧典，明初沿袭之。然自英宗北狩之后，一度废止，由此不仅陕西马匹供应失去了一个重要途径，而且导致民间私茶盛行。杨一清于弘治十七年十月着手恢复金牌旧制，整顿茶马贸易。他经过查勘旧典，梳理清楚陕西地区管理茶马贸易的制度变迁，洪武三十年管理茶马贸易的是由户部差遣的行人；成化七年（1471）八月，主管人员改成监察御史；其后又以监察御史事物繁多，恐管理不周，另由都察院遣派专门的巡茶御史负责统理。早在杨一清到陕赴任之前，朝中有司官员已经就茶马改制展开了讨论。

在弘治十五年十二月的敕令中，明确要求杨一清到陕后“其西宁等处各茶马司，茶易番马……凡牧马易马事宜，利有当兴，弊有当革，敕内该载未尽者，悉听尔便宜区处”^[60]。取回巡茶御史，以督理马政宪臣专一茶马事权，是朝廷的最初定议。

次年五月，南京礼科给事中徐藩，南京监察御史夏璲上奏言：

又巡茶御史，止是一年所易之马解发于监，死者不及查其亏耗，所督茶课，积贮于官司者，不及暇究其美恶。请取回巡茶御史，凡茶马之事，皆责任本官，候事有成效，然后仍差御史巡察，三年一代。^[61]

文中“本官”即督理马政左副都御史杨一清，是以更加明确地将茶马统辖之权归于杨一清。取回巡茶御史，是设置督理陕西马政左副都御史一职的配套举措，在设置之初，即以考虑到取消督理马政宪臣之后，马政统辖权力的归属问题。这项建议随后得到兵部尚书刘大夏的采纳：

看得徐藩，夏璲等所言……合无将巡茶御史行取回京，一应首尾，悉皆责成于杨一清，其原拟禁约处置事宜，亦皆增入本官敕内。待彼至曰，或行茶地方遥远，应该另添何等巡禁官员，及茶法利弊，中间有应处应奏事情，俱听本官奏请定夺。^[62]

刘大夏这里谈到的两个事情，一个是取回巡茶御史，另一个是另添巡禁官员。杨一清到陕之后即根据以上的规制，着手茶马贸易的革制。

弘治十七年，杨一清驻扎平凉、固原等处提调三边骑操马匹，在不能亲自巡视的行茶地方，原来是提督、都、布、按三司官督令守、巡官行事，但是由于“各官俱有本等职务，委任不专，难以责其成効”。而且他“在平凉已及一年，未尝一见分守官；在陇西数月，未尝一见分巡官”，所以不得不“自弘治十八年为始，听臣于各官内自择有风力才干一员，常川于临洮府住札，不许别项差占，专一往来巡视，提督各府、卫、州、县官严禁私茶，痛革通番积弊。一年满日，仍择委一员，交代回司。计其行过事迹，果能禁革奸弊，使私贩息绝，听臣奏保旌异擢用；如或因循怠玩，指实参究黜罚”。^[63]如此在巡茶事务上，就形成了督理宪臣总摄，按察司官分巡的权力格局。

（二）巡茶御史的重置

弘治十八年正月，“达贼”入境，边境军事紧张。初十，杨一清被任命为巡抚陕西地方兼督理马政左副都御史，朝廷希望他整饬陕西地区军事防务，同时继续掌管马政的统辖权力。这种状况下，之前刘大夏等人从巡抚处剥离出来的马政督理的专权，现在随着督理马政宪臣和巡抚的合二为一，似乎又回到了之前轨道。当然，这种“回归”并不是一成不变的，到弘治十八年，经过杨一清的切实努力，马政统辖权力早已经在职官选任、考察、统制等方面发生了重要变化，在军事职能上，更是与巡抚职权产生了一定程度的交融。

不过，朝廷对杨一清巡抚陕西地方兼督理马政左副都御史的新任命，确实对新出现的权力格局造成了冲击。而杨一清也有这个认识，甫一就任，他就针对马政统辖权力与巡抚职权的合一问题上奏，指出合并的不妥之处：

且陕西马政，近年俱巡抚官奉敕兼理，因是委任不专，未见修举，以致三边战马缺乏。上厪宵旰之忧，简命专管督理。臣虽不肖，仰荷庙谟独断，言听计行，以此得竭股肱之力。臣初期以五年之后，战马完足，不烦公帑之财，自壮边兵之势。此臣矢心体国，以忠于陛下之职分也。今大纲初举，而节目未备，宿弊虽祛，而成效未臻。乃复以巡抚兼督理马政，则仍蹈旧辙，而于前日简命专官之旨，似有不合。该部久任责成之议，亦复托诸空言。况巡抚之职，百责所萃。臣非优于为政，未免顾此失彼，深惧获罪名教，举其平生而尽弃之。比臣所以欲言未敢，而终不能已于言者也。^[64]

他一面推脱巡抚之职，希望专司马政、茶马，朝廷自然不允；一面则根据新的任命处理军民事务，兼管马政。

弘治十八年十二月十七日，“贼号数万，自花马池、清水营两处拆墙入境”^[65]。边警加急。正德元年正月，朝廷任命杨一清总制陕西、延绥、宁夏、甘肃等处边务，仍兼督马政，常驻于庆阳。其职衔变成了总制陕西、延绥、宁夏、甘肃等处边务兼理马政都察院左副都御史。^[66]在此期间，杨一清步步高升，权责益重，由督理马政而巡抚陕西，由巡抚而总制，接续前此秦纮的职位，由差遣官员变为方面重臣。而马政仍然在制度安排上归其统辖，不过需要注意的是，这个时候杨一清所兼理的马政，与秦纮弘治十四年总制陕西、固原军务时的马政则大有不同了。同一项职权，在不同的时段并不可一以视之，由此可见。

直到正德二年四月，杨一清上疏题请：

臣切惟马政、茶法，事体委实相须。先年陕西行太仆寺、苑马寺马政，俱该陕西巡抚兼管，而茶马则巡茶御史主之。巡抚政务繁多，马政一事，实不经意，而茶司所易，良驽莫究；骑操所给，登耗不闻。本末始终，茫不相摄。虚名无实，亦势使然。顷设督理马政之官，兼总数事。茶司之所易，即监、苑之所牧。监、苑之所牧，即官军之所给。非惟不相悖，而反相为用。故臣之不才，亦得稍效其愚。此后督理之官，恐难复设。若令陕西巡抚带管，不无仍蹈旧辙，莫若复巡茶之官而兼理之为便……合无仍设巡茶御史一员，会同部、院，务选年深老练实心干事之人，或三年或二年一换，请敕兼理马政、茶法二事。陕西行太仆寺、苑马寺官员，专听本官提调约束，各衙门不必干预。凡臣已经布置规画，奏有成命，一切事宜，非有大碍，不必立异更张，庶几事有定规，人有定志，可大可久，为益实多。臣虽退伏草野，与世长违，亦有荣矣。^[67]

杨一清重提巡茶御史的建制，希望正式将马政一项从总制的权责中分离出来。这个时期的巡茶御史与之前的绝大不同在于，此前专管茶马贸易的巡茶御史，现在被赋予“兼理马政、茶法”两事的权力，甚至连陕西行太仆寺、苑马寺官员也听其节制。杨一清既认为“督理之官，恐难复设”，又考虑到巡抚兼理马政与设立督理之官初衷相悖，所以，最好的办法便是将其数年以来布置规划业有定制的成果，通盘交与巡茶御史。正德二年四月二十四日，朝廷准予“陕西一应马政，都著巡茶御史兼管。务要着实举行，不许视常怠玩”^[68]。

嘉靖、万历后，马政统辖权力还经历了其他的变化。比如万历年间，采取以行太仆寺官员兼任司道，带管兵备事务的做法，使他们身兼两任。这时，由于司道、兵备官员本自成系统，因而本来已具独立性的马政系统，最终还是遭到了破坏。