四 武装干涉利比亚
联合国秘书长首次发表该概念实施方面的报告两年后,也就是该概念的表述获得联合国大会一致通过仅六年之后,保护责任概念已获得了强有力的实施效力。对该概念的坚定支持者而言,安理会第1970(2011)号及第1973(2011)号决议援引了保护平民的责任被尊为该概念本身的转折点。这里指的是行动上的责任。该概念的支持者认为,安理会援引该用语,证明国际社会有意愿,且在必要情况下,将强制采取行动,保护平民免受大规模暴行侵害。但是,当强制保护平民发展到包括或在某些情况下超过必要的,包括强制进行政权更迭时,对利比亚的授权干涉就使至少一部分人联想到责任概念在实施中的上限(或下限)问题。[32]可能因为考虑了利比亚的情况,安理会对叙利亚境内暴行行为的反应就微乎其微了。[33]
安理会介入利比亚“阿拉伯之春”事件始于2011年2月,距离被政府军残酷镇压的奥马尔·穆阿迈尔·卡扎菲政府的抗议后不久。该抗议爆发于利比亚第二大城市班加西。这次镇压反过来进一步造成了全国性的反抗。安理会以不同寻常的速度做出反应,谴责利比亚政府的暴行和对平民使用武力的行为。[34]由于怀疑存在反人类罪,安理会迅速通过了一项决议,将该事项提交至国际刑事法庭。[35]第1970(2011)号决议还授权对利比亚实行武器禁运,禁止利比亚某些指定官员和卡扎菲家族成员出境并冻结其财产。该决议得到安理会15个理事国的一致支持。可能是试图向利比亚传递清晰而毫不含糊的信息要求其停止武力,在序言的一个段落中,决议明确提到了保护责任的概念,特别“重申了利比亚当局保护人民的责任”。[36]
利比亚当局没有理会安理会的要求。2011年3月17日,安理会通过了一项决议,授权采取“一切必要措施保护阿拉伯利比亚民众国境内面临袭击威胁的平民及平民居住区,包括班加西,同时,不对利比亚领土任何地区采取任何形式的外国军事占领……”。[37]决议还授权在利比亚领空建立禁飞区使平民免受空袭,而另一些段落则旨在扩大先前决议通过的武器禁运以及财产冻结。第1973(2011)号决议还包含一个序言段落,明确“重述利比亚当局有责任保护利比亚民众,并重申武装冲突各方负有采取一切可行步骤保护民众的首要责任”。尽管非常含蓄,但它标志着保护责任概念首次被用来授权联合国成员使用武力。[38]决议通过两天后,2011年3月19日,包括法国、英国及美国在内的国家间联盟开始对利比亚境内的军事目标实施空中打击。
第1973(2011)号决议中有关执行的第4段和第5段,提供了一项联合国授权的集体行动命令,导致北约主导的对利比亚的军事干涉历时数月,并最终推翻了卡扎菲政权。对一些批评者而言,他们坚信应提供更多时间以穷尽所有非武力措施。另一些人起初支持该授权的某些方面,如建立禁飞区及摧毁利比亚空军,但随后抱怨更迭政权的企图使寻求停火的机会化为灰烬。反过来,其他人回应,认为在政府实施大量暴行并遭到广泛谴责之后,政权更迭必不可免。[39]例如,英国在决议通过时已经表示,其欲在利比亚建立一个新政府以取代卡扎菲上校“暴虐且名声扫地的政权”。英国还声称,“决议的核心宗旨非常明确:结束暴力、保护平民,让利比亚人民决定自己的未来并从卡扎菲政权的暴政中解脱”。[40]事实上,一位学者将对利比亚的干预描述为“第一次或多或少公开承认以推翻政府及更迭政权为目标的安理会授权行动”。[41]尽管如此,也有人对此次授权行动从保护平民演化为“站队伍”持批判态度,向反叛者提供武器、反抗禁运令等也招致了愤怒。[42]无论如何,不管支持何方,各种看法将对国际关系产生影响,包括通过建立跨地区支持以对概念加以调整,且联合国批准对利比亚进行军事干涉显然导致一些国家对保护责任概念持异常谨慎的态度。
主导批判运动的主要是“金砖”集团中的“新兴国家”——巴西、俄罗斯、印度、中国及南非的集体行动。金砖集团所有成员在第1973(2011)号决议通过这一引人注目的历史时刻时都是安理会成员国,尽管那时它们立场各异。南非(非盟的一个成员国)是投票赞成通过决议的十国之一,[43]但后来又极力批评该决议的执行。其余的金砖国家和德国一样投了弃权票。在有关弃权的解释声明中,中国、俄罗斯以及巴西和印度(加上德国)强调需要优先考虑以和平手段解决问题。中国还特别强调“非常难以赞同决议的部分内容”。[44]但中国没有投反对票是因为该决议“高度重视”阿拉伯联盟以及非洲联盟的愿望。[45](就在几天前,阿拉伯联盟委员会呼吁安理会“对利比亚每况愈下的局势负起责任”并要求设立禁飞区。)[46]弃权方还表示反对使用武力。这既出于一般意义上的整体考虑(如印度),也出于对国际关系的考虑(如中国)。它们表达了对军事干预的潜在风险及无法预料后果的担忧。忧虑还存在于授权的具体范围。[47]俄罗斯对通过决议所采用的程序也持批判态度。[48]一些金砖国家接着对行动展开时未向大会及时传递信息进行了批评,认为其某种程度上引发了对该次行动的轻视反对,因为这导致(大会)无法在千里之外对军事行动进行微操控。