紧紧地抓住预测

如果你不能理解上面描述的“5-5”预算，你就不可能控制政府财政的问题。“5-5”预算的效用取决于收入与支出预测的准确程度。预测并不是件容易的事情：预测充满着不确定性并受到其可信度的挑战。

首先，预测者需要知晓收入与支出的不稳定性。在收入方面，不稳定性来自3个方面：收入来源的混合性，收入基数的宽度，以及经济因素。

政府收入一般来源于：

● 根据个人和企业资产价值、消费、收入或工资缴纳的税款。

● 对学费、执照、罚金、停车费以及关税等手续费和费用的征收。

● 来自其他政府——从联邦政府到州和地方政府，从州政府到学校、市和乡。

从一个层级向另一层级的传递建立了一种相互依存的关系，也就意味着一个层级收入的不稳定性会影响其他层级。当联邦政府打喷嚏了，州政府就会感冒，当州政府生病了，地方政府也得卧床休息。

全国各地的政府收入来源存在着大量的多样性。例如，新罕布什尔州没有州的销售税或所得税，但是却大量依赖着遍及全州的以及地方的财产税加之一系列其他的税收和费用。南达科他州、佛罗里达州、田纳西州、内华达州以及华盛顿都没有所得税但非常依赖它们的营业税。俄勒冈州没有营业税，但在很大程度上依靠其所得税。得克萨斯州、阿拉斯加州、怀俄明州和蒙大拿州依靠的是开采石油，天然气和煤炭的收入，而内华达州依靠的是赌博的收入。

虽然大多数市和县倚重于财产税，但有一些还是选择实行营业税。有些市像纽约市那样，甚至强征地方所得税。每一级政府的收入来源如表1.4所示：

资料来源：联邦政府的信息来自总统行政办公厅表2-3，《联邦政府预算公民指南》，《美国FY2001预算》；州和地方政府的信息来自美国统计局，《联邦政府、州和地方政府：州和地方政府财务状况》。

一个政府对收入来源的选择直接影响其收入的波动性和可预见性。大体而言，财产税是最稳定的，对一些“必需品”比如食品、服饰征收的营业税也是如此。最不稳定的是企业所得税和来自石油、天然气和煤的税收。

每当政府选择了一种收入的来源，它也同时选择了此来源当中固有的风险。当俄勒冈州选择大部分依赖所得税而不是依赖销售税的时候，也就比其他州选择了更多的波动性。它的收入增长速度相对其他州要快，但下降的速度也会比其他州快。同样，当阿拉斯加和得克萨斯州指望用石油和天然气井带来收益，它们也就选择了接受石油和天然气井市场的变幻莫测。

即使在各级政府选定了收入的来源之后，它们仍可以通过如何选择结构系统来影响收益的波动性。大体上来说，与那些将税收基础中重要部分排斥在外的税费相比，覆盖面更广泛的税费是较为稳定的税收来源。例如，随着万维网的出现，排除大多数互联网销售税就会使销售税缺少可靠性。

同样，拥有大量的免税和排除税的所得税会比同等对待所有收入的所得税具有更多的波动性。随着逐渐增加税率而导致税收不断上涨的所得税制将会带给收益额外的增长——收入增长速度会高于整体——当增速好的时候如此，但是，当收入下降的时候就会跌得很惨。

问题是，并不是这种选择优于其他，而是根据波动性和可预测性同时并存的原理，所有的选择都会存在相应的后果。

最后一个变量——经济——是政府无法选择的，至少在短期内无法选择。但是它们可以预测经济带来的影响。如果经济产生的收益并不全部来源于某一种工业，收益将会更加稳定和更加容易预测。缺乏经济多样性的州和社区必然在收益中预见到更多的波动性。

当政府考虑收益来源的选择问题时，还必须考虑三个重大变化，它们已经导致传统的税收方式不再那么稳固。首先是互联网业的增长，工厂和商店需要缴纳财产税，但是网络中无形的信息资产则不需要。同样，在实体商店里销售的产品都需要缴税，但在网络上销售的产品则不需要。田纳西大学商业和经济研究中心的经济学家们估计，由于网上交易，2001年会流失掉130亿美元的销售税，而这种损失将会在2006年猛增至450亿美元。

使税收制度不太可靠的第二个因素是大多数的州很少或者没有向服务业征税。自1959年以来服务业占消费支出的比例已经从40％增长为60％。

最后，以绩效为基准的报酬和职工认股权的兴起，也使得收入所得税变得更加不稳定。在20世纪90年代末，在经济蓬勃发展时期，这种波动性出人意料地呈现出盈余，而在经济萧条时期则出现了大笔的赤字。虽然政府不能选择它们的经济——或者经济模式正在改变的方式——但他们可以调整税收和救急款的结构，来弥补自身在应对这些现实时的不足。

在支出方面，主要影响波动的因素包括人口构成状况、经济的起伏不定、开支“代理权”在政府间的变换，以及被政府写入法律的开支“自主权”。

一句古老的格言说道：“人口决定命运。”学龄青少年人口数量上的改变会影响学校的招生需求。越来越多的老龄人口使医疗保健、养老院和社会保障的需求增多。青少年的人数会影响到对警察、法院和毒品预防部门的需求。管理支出的关键在于预测这些关键人口数量的变化。

预期经济变化的影响也能够带来更可靠的预测。在良好的经济环境下，随着就业率和收入的增长，社会保障网服务的需求下降。在经济不景气时期，失业保障、福利、食品券以及类似项目的支出自动增加。

有些开支实际上是被另一层级的政府通过“代理”的方式来控制。大多数由其他政府流向州和地方政府的收入都带有附加条件，即要指挥如何来使用这些资金。此外，联邦政府和州政府都倾向于通过法律的途径来要求州和地方政府执行特定的职能，但并没有以特定的方式来提供这些运作资金。这些被称为不提供资金的授权。美国的残疾人法案就是一个最好的例子。联邦政府规定所有公共建筑需具备轮椅无障碍的设施，然而，对学校、市政厅和其他市政建筑物进行改造的费用都由州和地方政府来支付。当你是代理者——或者如许多人所感觉到的是替罪羊的时候，这就很难预测哪些受控制的开支将会被别人要求支出。

最后，政府的许多开支是“自动”的，也就是说，不以人的意志为转移的。这些“自动”的开支包括：劳动合同当中的生活成本（COLAS）调整，而这会自动地增加工资和利润的成本，从而跟得上通货膨胀的速度；像生活费用一样运转着的“利率膨胀指数”，该指数从医疗保健、社会公共服务和其他拨款中产生；“常规拨款”，这是基于参加或在这一项目中有资格开销的人数而确立的；需要每年还本付息的债券契约。

当耗费巨大的自动开支因为不得不付款而受到限制时，政府就必须做出选择了。因此，如果通货膨胀突然提高，那些与“嵌入式”通货膨胀调整配对的开支，也会自动地大幅增加，不管是否有财政支持，也不管其他的开支是否更加紧急。

任何一项预测或估计的完整性还取决于它的可靠性，而预测的可靠性不仅取决于它的性质，还取决于它的透明度。任何导致怀疑的事件都会让人们更容易忽视预测，并且在一定政治状况下，如果执政党控制着预测的过程，怀疑主义将始终存在。那就是为什么美国佛罗里达州的法律要求来自州议会和州长行政办公室的预算工作人员对所有预测计划须达成一致意见的原因。一些政府聘请私人经济预测公司来制定它们的预测计划。在新西兰，财政部采用著名经济学家组成的独立委员会来评审所有的预测。

1987年，当遭受了石油市场崩溃的深深打击之后，该州设立了一套法律程序来管理预测并严格管束相互抵触预测计划。这个会议由州长、众议院议长、参议院议长以及本州大学里的一位经济学家共同参加，会期至少一年4次。该法律要求他们拿出一个意见一致的预测，并且当议会从一般基金与专项基金拨款时，不能够超过这一数额。

那些想提高他们预算的可靠性的领导者们，就需要发布他们的预测计划，用容易操作的方式来鼓励公众监督。当立法者做出了预算的结果，他们就必须尽力做到关注预测，长期预测必须提供给媒体和相关群体，任何一个明显的异议他们都会反馈给议员们。

实际上，除非执行者和立法者在他们做预算决定的时候直面这些预测信息，否则即使是非常可靠的预测，也几乎没有什么用。美国联邦政府坚持将其所做的预测与国会每年批准的预算分离开来，于是，如此严峻的赤字预测对委员会甚至议会全体会议中的一张张投票而言，影响甚小。其他政府将他们的预测写入预算文件中，这样，每个预算项目就有了5到10年的规划期。当行政部门执行议程或议会投票赞成新的收益或开支时，其长期的影响不容忽视。来自加州桑尼维尔的前市议会成员瑞奇·纳皮尔告诉我们：“这就是使我们能够与问题保持一定距离的原因，因为我们不是在危机中做决策。我们所担心的是5年左右会出现的问题，而不是5分钟左右会出现的问题。如果我们在6年后有赤字的迹象，就要非常认真地来对待，这会比较容易改变它。”

纳皮尔接着介绍说，在经济状况好的时候：

当选官员的自然反应是，“我想在我的行政区里建一个游泳池——我们有经费，为什么不用呢？”问题是10年的预算工作会让你提出，“是啊，钱是有的，但是我们需要这些钱来平衡3年后的预算，或用来处理法院的债务案件，或者需要支付给残疾人法案所保护的美国人。”这就保护了你的储备，这也给了政客们一个台阶下。

自1994年以来，新西兰就已经要求政府在提交预算给议会时，也提交财政战略报告与预测。这就意味着如果政府制定的预算没有重视独立和可靠的经济预测就会自我曝光。当前财政部长鲁思·理查森通过议会推出1994年财政责任法时，她这样说道：“经验表明，未来需要有一席之地。在本条例草案中我们正在给未来发言权，在过去，短期的焦点常常给我们带来长期的损失。”

议会还要求扩展“应计制”（accrual accounting）的会计制度，并普遍接受对所有政府开支的会计实务，确保所有政府的亏损和负债都在资产负债表中出现。正如下一届的财政部长说道：“如今，对于政府的形势，议会和新西兰的公民比大多数上市公司的股东拥有更多财政方面的信息和更了解这一形势下蕴含的危机。”

照常营业

在明尼苏达州2003年大选之后，新当选的州长蒂姆·鲍兰迪在严酷的现实面前最终承认：“我们正处在这个州前所未见的财政危机之中。”没过多久他就把自己的提议摆上了台面——又一个传统的一锅炖的提议，包含了各种各样的削减、转移方案和会计技巧。42亿美元的短缺中，只有25亿美元可以通过削减开支来解决。其余的将被会计伎俩和一次性转让如变戏法一般所清除。虽然他没有提出新的州税收，但学费和其他费用将显著增加。

各党派间对预算的争论在2003年常规立法会议期间持续了5个月，迫使州长召集特别会议。随后，民主党突然妥协。由于共和党人毫不退让，加上自己也没有什么更好的主意，他们只好说：“你们想要这笔预算，好，你们得到了，但你们要承受后果。”

曾任前共和党籍州长阿思·卡尔森的金融专员约翰·刚右在预算获得通过并签署之后，在明尼阿波利斯《明星论坛报》做出了以下评估：

你应该了解的州预算的10大问题

既然议会已闭会，并且我们的领导者们正在考虑他们传统的两党联合战略，对于他们通过的预算有10个方面是你应该知道的：

1.这并不是历史遗留问题，而是州长和议会制造的。他们忽视了迫在眉睫的经济衰退，制定了难以承受的对教育经费包办的法律，并改革了财产税，由此引发了超过一半的赤字。随后，去年一年，由于采取一次性的解决问题方案而不是考虑长远的解决办法，这些问题翻了个倍。

2.这不是个开支的问题，而是个管理的问题。他们不断做出政治上受欢迎的承诺，但却无法维持下去。明尼苏达州在减税上花费了2004—2005年度财政预算中的55亿美元，相当于整个的赤字。

3.他们并不是另外开支10亿美元。为期两年的预算混淆了从2002年至2003年开支增加了13亿美元的事实，这主要归因于政府负责了学校的教育经费和财产税制改革。事实上，从2003年至2005年，预算没有增长。

4.只有K-12教育和医疗保健费用得到了多于以前的拨款，而其他项目每笔则不到13亿美元，这不是较低的增长，这是绝对的削减。当地对警察、消防和街道的援助削减了20％，大学被削减9％，经济发展、环境、农业和其他州政府的开支总共削减了14％。

5.K-12教育的资金在2004年度有所上升，但在接下来的3年里都在削减。因为以现有的税收结构，政府支付不起去年负责的学校教育经费，他们要求学区用较高的地方税取代短缺或未来的州政府拨款。

6.从长远来看，他们对医疗和社会服务的削减反而会花费更多。老人和未投保的家庭将被迫使用更昂贵的保健设施。削减儿童经费的项目尤其是目光短浅，因为这些项目自诩为节约成本，但实际上却正中企业主管们的下怀。

7.没有任何改革可以控制实际成本的发生。K-12教育和医疗保健占了预算的2/3并对政府开支的增加起主要影响。医疗保健的费用预计在2006至2007年度增长22％，州政府对K-12教育的削减资金的改革虽然没有任何花费，但将会进一步地降低教学质量。

8.本地公共服务的弱化将使人们付出更大代价。政府提高学校和过境税，并逐步实行价格限制。这种情况与地方援助的削减一起，将使财产税征收比例提高10％到15％。由于公共安全和街道占据了城市预算的3/4，不合理的价格限制与不合理的征收将迫使服务锐减。

9.交通系统将继续恶化。他们借款只是为了一年的改进，却是通过牺牲其他领域和今后10年或更长时间的道路维修来支付债务，而不是通过提高汽油税合理解决公路和过境的需求。

10.他们只是暂时在一年内修补了问题，但没有真正解决问题。高达一半的解决方案都依赖于一次性修复，因此，在2004至2005年度，州政府仍然会比本来要承担的费用多花费15亿美元。这意味着明年我们将要寻找更多的削减项目。

你不需要拥有使预算平衡的强硬手段，而仅仅需要解决数学的问题——7种极端的欺骗手段将引君入瓮。这是政治和预算的通例。但是，政府选择的这条容易走的路，实际是一个光滑的斜坡。他们越是拖延，财政问题就越是像滚雪球似地增长。而领导者集中解决的是数学问题（并每年都重新解决），没有人会更多地关注更重要的问题：用公民愿意接受的价格为他们带来最好的结果。这不是一个数学问题，而是一个领导力的问题。