第二节 新中国成立以来民间组织合法性的演变
一、新中国成立以来民间组织的发展历程
（一）20世纪50年代各类民间组织作为党的统一战线的重要组成部分
1949年9月通过的具有宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条中明确规定了“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通信、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”，在原则上确定了公民的结社权利。这个阶段还出台了《社会团体登记暂行办法》《社会团体登记暂行办法施行细则》等法规，为依法管理民间组织提供了法律依据。
但是，民间社团的依法存在是以他们被有效地整合到党和国家的组织体系中为前提的。新中国成立初期，为了消除反对势力，建立和巩固新生的革命政权，稳定社会秩序，党和国家对政治、经济、社会、文化等不同领域的力量进行社会主义改造。民间组织作为广泛联系社会各阶层、各职业群体，承担政治、经济、文化等多种职能的重要社会组织，得到党和国家的高度关注。首先，对于各种带有政治倾向的社团，通过清理、整顿、改组、扶持等，将它们纳入到以共产党为核心的多党合作制和统一战线体系之中。其次，对于各种经济类社团和私营企业，通过社会主义改造，把它们纳入到以全民和集体所有制为基础的计划经济体制中。最后，对于社会生活中的各种社团组织，通过集体主义的包罗万象把每一个人的社会生活全部纳入到城市单位制或农村集体制当中。这三个方面的努力使得各类民间组织彻底失去了独立存在的合法性。
对于带有政治倾向的社团，党和国家采取了区别对待的政策。对于一切敌视共产党的反动社团予以取缔，如当时的反动社团一贯道；对于政治上没有什么问题的旧中国遗留社团进行整顿改组，如对佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教等宗教团体的整顿改组；对于积极拥护新中国的社团则大力扶持，如共青团、工会和妇联等。
对于经济类社团，党和国家解散了原来的资产阶级性质的商会等社团，于1953年成立了中华全国工商业联合会，作为各类工商业者的组织，协助政府逐步把私人企业纳入到国家资本主义体系当中，并于1956年顺利实现了资本主义工商业全行业的公私合营。
其他社会团体，经过改组、新建等方式纳入到了党的统一战线体系中。如自然科学类社团中国科学技术协会，就是由原解放区的自然科学社团和原国统区的学术团体改组成立。再如全国文联，原名中华全国文学艺术界联合会，1953年改称中国文学艺术界联合会，是党和政府领导下从事文学艺术工作的社会团体。
经过对各类社团的改造、整顿和创建，到20世纪50年代中期，基本形成了新中国民间组织的六大类格局：1．人民群众团体，如中华全国总工会、中华全国工商业联合会、农民协会等；2．社会公益团体，如中国福利会、中国红十字会等；3．文艺工作团体，如全国文联等；4．学术研究团体，如中华全国科学技术普及协会、中国史学会等；5．宗教团体，如中国佛教协会、中国天主教爱国会等；6．其他合于人民政府法律组成的团体，如中国人民对外友好协会。
经过了社会主义改造后的各社会团体，一方面实现了党和各阶层人民群众的紧密联系和有效领导，如以全国总工会、共青团、妇联等为代表的人民群众团体，直到今天也发挥着重要的作用。另一方面，把全国各类社团有效地整合到党和国家的组织体系当中，作为统一战线的一部分，在党和政府领导下，在爱国民主、拥护社会主义的基础上团结社会各界、各阶层人民的一种组织形式。
（二）“文革”时期多数民间组织的停滞
“文革”期间，我国政治、经济、社会、文化各项事业均受到了严重冲击，民间组织的发展也是如此，我国已有的社团基本上处于停滞状态，不但人员增加非常有限，而且几乎没有开展什么活动，新增加的社团更是寥寥无几。除了红卫兵和各种造反派组织的爆发式发展以外，其他社团都受到了严重影响。
红卫兵组织最早成立于1966年5月，是中学生中的秘密社团。后来因为得到毛主席的公开支持，几乎全国所有的大中学校都成立了红卫兵组织。1967年以后，以学生为主的红卫兵组织逐渐衰落，各类造反派组织又粉墨登场，对社会生活秩序带来了严重的冲击，使社会各界人士受到了迫害。作为“文革”时期的一种特殊群众组织，红卫兵、造反派等组织，没有统一的组织机构、没有一定的章程，完全是在当时特殊的政治气候下暴发的一种畸形组织形式，严重地破坏了社会秩序，践踏了民主与法制原则，其形成原因和破坏性影响令人扼腕、发人深思。
但是，即便在“文革”期间那么严峻的环境中，因为经济社会的需要，还是有一些民间组织在缓慢地发展。比如，相对于其他类的社团而言，自然科学类的社团在“文革”时期略有发展，主要是中国科学技术协会增加了一些所属的团体会员，如中国电子学会、中国自动化学会等。此外，针对传统社会主义国家以及非洲、拉丁美洲等国家的一些外交协会也因为当时的国际局势获得了一定的发展。再有，就是新成立了一些体育类社团，如中国击剑协会等。
（三）1978—1988年间民间组织的恢复性快速发展
20世纪70年代末党和政府的拨乱反正政策，使中国的民间组织迎来了发展的春天。首先是原有的社团陆续恢复组织和活动。恢复的顺序先是各全国性人民团体，然后是文艺类、宗教类社团。恢复的方法是接上届的次序，召开全国代表大会，选举新的领导机构，然后在新机构的领导下全面恢复活动。如全国妇联，在距上届全国代表大会21年、停止活动10年后，于1978年召开第四次全国代表大会。
其次是新类型社团纷纷成立。新成立的社团中，以经济类、文化教育类、学术研究类增长速度最快。例如学术研究类组织，不管是自然科学还是社会科学，几乎每一个学科都成立了自己的学术研究团体，这些学术研究团体极大地促进了各个学科的重新恢复和发展。例如，中国社会学会成立以后，社会学学科迅速在几所重点大学和社科院系统恢复成立，在师资培养、学术交流、学科发展等很多方面起到了重要的推动作用。经济类组织中，工商行业的几乎每一个门类都建立起了自己的社团，其中包括中国个体劳动者协会这种个体经济劳动者的团体，推动了当时个体私营经济成分的发展。我国公益类社团中最突出的是各种福利基金会的成立，如中国残疾人福利基金会等，为社会的弱势群体提供生活救助、就业机会等公益服务。各种业余文化娱乐性的社团，如集邮协会、钓鱼协会等，也在这一时期大量涌现，反映出经济、社会等各项事业的良好发展态势。
最后，各类型社团的会员不断增加。以中国科协为例，成立初期下属全国性协会30多个，地方性协会12个，个人会员4万多人。到1987年，全国性学会达到146个，地方性协会29个，个人会员170万人（王世刚，1994）。
（四）20世纪80年代末以来对民间组织的控制型管理措施
改革开放的政策使各类民间组织以雨后春笋般的速度迅速发展的时候，20世纪80年代末期，苏联、东欧等一些前社会主义国家发生了剧烈的社会变化，共产党的执政地位陆续被其他社会党派所取代。苏东国家发生剧变的原因是多方面的，但其中的一个重要原因被认为是民间组织的无序发展，以至于在外来政治势力的影响下导致了政权的更迭。这对仍然处于执政地位的中国共产党来说是一个很大的震撼和警示，并由此影响到我国20世纪90年代以后民间组织管理政策的基本思路，导致了以控制型管理为基调的《社会团体登记管理条例》的出台。
1989年10月，国务院通过了由民政部起草的《社会团体登记管理条例》并发布实施。此外，民政部还会同工商联、贸促会就其下属会员和地方分会的登记问题做出了相关规定，会同中国人民解放军总政治部就有关军人结社、退伍军人结社等问题做出了规定。1990年6月，以上述条例为依据，经过国务院的批准，民政部在全国开展了为期一年的社团清理整顿工作，对一些非法或存在严重问题的组织进行取缔、撤并和解散，对合法团体则予以确认并重新履行登记手续。此后的1998年颁布了《社会团体登记管理条例》（修订版）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等更明确规定了民间组织登记管理与业务主管的双重管理制度，并一直沿用至今。
登记注册社团数量的变化更直观地反映出了这种政策导向的变化。在1989—1991年的社团清理整顿当中，大量社团因为无法找到业务主管单位导致注册社团总数从1989年的20万家左右跌到了1991年的11万家。同样地，1998年国务院修改《社会团体登记管理条例》，新条例提高了注册资金门槛，并且要求业务主管部门对所属社团的行为担负起全面责任。这些措施导致了1996年到2001年间注册社团数量的又一次剧减（王绍光等，2004）。当前，民间组织发展中遇到的很多问题与现行的政策导向有直接的关系。
二、新中国成立以来民间组织的合法性基础
从新中国成立六十多年来不同阶段民间组织的发展情况看，可以说，我国民间组织的发展始终受到国家政策波动的很大影响。新中国成立初期总体性社会的建立，使民间组织完全被纳入到国家的社会组织体系当中，成为中国共产党的统一战线的组成部分。20世纪70年代末期以来政府主导型的经济社会改革模式，使得民间组织主要扮演补充政府职能的角色。但现代化和社会转型过程产生的社会力量使得民间组织不断生发新的功能和影响力，于是，民间组织就在这种周期性的波动中曲折发展。
（一）社团类民间组织被纳入到党和政府的组织体系
新中国成立初期，为巩固新生的人民民主政权，党和国家对民间组织进行了清理改造，确立了我国社团的基本格局，主要是作为党的统一战线的一部分而存在，特别是几大全国性人民群众团体、文艺工作团体、宗教团体、科技团体等作为社会各阶层、各职业群体的桥梁和纽带，被有效地整合到党和国家的组织体系当中，从而实现了党在社会生活领域的主导性地位和对各社会群体的领导。
应当说，把社会团体纳入到党和政府的组织体系当中，对于新中国成立初期的社会形势来说是非常必要的。但是，随着改革开放以后经济利益格局的变化、社会群体的分化以及价值观念的多元化，已经成为准党政机构的各社会团体很难再像当初那样，能够完全满足社会各阶层、各职业群体的多样化需求，其合法性基础面临着新的调整。
（二）行业协会类民间组织作为政府职能的补充
在计划经济时期，行业协会类民间组织担负着协助政府完成对行业改造等辅助职能，在那些政府顾及不到的领域发挥补充性作用。改革开放以后，一些政府职能逐渐向行业协会类民间组织转移；另一部分公共事务，由于政府的管理一直处于缺位状态，行业协会渐次进入到这些领域，起到拾遗补阙的作用。因此，这一类的民间组织和政府相互配合，发挥了很大的作用。
然而，现实当中，公共事务管理中哪些事务应由政府负责，哪些事务应由民间组织负责，还处在摸索性改革之中。一些本该让渡给民间组织的公共职能还继续由政府承担，一些本该由政府承担的职责却由民间组织在承担。为实现资源利用和社会效果的最大化，改革还需要继续深化。
（三）民间组织作为社会群体参与社会生活的途径
在社会团体和行业协会作为党和政府的组织体系或功能延伸组织之外，其他已经在民政部门注册、或尚未注册但一直活跃在相关领域的民间组织的数量更为庞大，包括挂靠的民间单位、工商注册的民间组织、未登记的各种社区社会组织、境外在华民间组织等。这些民间组织既是个人和群体发挥能力、施展才华的舞台和场所，同时也是他们以多种方式参与社会、服务社会的途径和渠道。如一些科学研究类、互助公益类、文化艺术类组织等，在不同的领域内发挥着各自的作用。改革开放以来，尽管注册的门槛一再提高，民间组织的总量除了在几次清理整顿期间略有下降之外，仍然一年比一年攀升，这充分说明了个人和社会群体需要民间组织这种形式作为满足自身多样化需求的一种重要途径。
综观新中国成立六十多年来民间组织的发展变化历程，民间组织合法性的基础主要来自于两个方面：一是党和国家对民间组织功能和作用的认识以及与此相关的法律法规和政策措施。不管是作为统一战线的组成部分还是作为政府职能的补充，都说明了国家是民间组织合法性的重要提供者之一；二是个人和社会群体多样化需求的满足。作为一种组织形式，民间组织因为能够给个人和社会群体提供一个需求满足的渠道，在经济社会发展的各个阶段都有其存在的合理性、正当性与合法性。