【条文释义】

一、条文变化情况

本条为新增条款，旨在从预算法层面确立财政转移支付制度，明确财政转移支付制度的分类及对专项财政转移支付的规范。

二、条文背景分析

历史的经验告诉我们，任何一个国家，无论面积大小和人口多少，都无一例外对政府进行了分级，包括中央政府和多层次的地方政府。但是任何一个国家都无法设计出这样一种税制结构——对税权进行最为合理的划分，让中央和地方每一级政府都能够从自己的税收中得到充足的收入以用于各自的支出。这在中国这样一个单一制国家中更是不可能实现，因为地方政府隶属于中央政府，没有自主的征税权，也没有完整的公债发行权。即使在联邦制国家也无法实现各级政府的“自给自足”，财政转移支付制度在邦联制的英国、德国、美国、加拿大、澳大利亚，恰恰是最为发达的。因此，财政转移支付制度绝不是“可有可无”的，而是内在于一国财政体制范畴内的不可或缺的部分。根源可归结为两方面:一方面，理论与技术上的难度决定了我们无法为每一级政府都划分好足够的税权，尤其是在政府层级较多的国度——例如中国设有五级政权，对应五级预算——更是难以实现。另一方面，国家的稳定和中央宏观调控的需要，也决定了一个国家必须要有财政转移支付，否则，地区间的均衡发展、区域性公共服务的提供、社会整体的公平正义——这些事关国家生存发展的重大问题——都将失去解决的可能性。

建立财政转移支付制度，是分税制改革的应有之义，1994年分税制改革后，财政转移支付制度已经成为我国财政体制的组成部分，包括一般性转移支付和专项转移支付。但财政转移支付立法一直没有跟上。

财政转移支付立法的缺失，造成的后果是将转移支付的决策权和执行权基本赋予了行政机关及相关主管部门，导致现行财政转移支付主体的多元化和混乱化，“跑部钱进”也就“应运而生”。以前大家“跑部钱进”，这个“部”主要是指财政部和发改委，而现在已经不仅局限于这两大部委了。以农村问题为例，国务院扶贫办、农业部、水利部、教育部、科技部、发改委都掌管着农村建设的一部分钱。一个基层单位到这个部委“跑部钱进”未果，可以换个名目到另外一个部委“跑部钱进”，当然还可以多管齐下。

“跑部钱进”一直为社会各界所诟病，中央也一度犹豫是否需要撤销所有的“驻京办”，以彻底革除“跑部钱进”之弊端。但正如《驻京办主任》小说中所言，“驻京办的迅猛增长，正好契合了中央和地方分权的历史演变，其中，尤以1994年中央与地方分税制改革之后为甚，自1994年的分税制改革以来，我国政府财政的集中程度不断提高。分税制的确立为中央政府的财政提供了制度性保障，也改变了中央政府在财政方面高度依赖于地方政府的局面。在财政不足的情况下，地方政府经济发展的任务和公共管理的职能却不断加重，财政支出的压力增大，这就使中央政府的财政转移支付，成了地方政府重要的收入来源。因此，驻京办兴盛的背后，是各部委资源配置权力太大，财政转移支付程序欠透明是一个重要原因。”驻京办不可能一撤了之，即使撤掉了，还会以各种各样的形式再建立起来。驻京办“跑部钱进”现象折射出了我国财政转移支付立法的紧迫性问题。

事实上，早在2003年，《财政转移支付法》已被列入十届全国人大常委会五年立法规划，为第二类立法项目，属研究起草、成熟时安排审议的法律草案。此后，人大常委会预工委启动了财政转移支付法的起草工作。但之后遭遇停止，财政转移支付法也更多地停留在专家讨论的层面，未有实质性进展。

本次预算法修改，增加了财政转移支付制度的规定，一方面可为财政转移支付行为提供预算法的依据，另一方面也为推进财政转移支付立法提供了新的起点。

三、理解与适用

首先，财政转移支付制度是国家财政领域的重要制度。该条规定强调:“国家实行财政转移支付制度”，从预算法层面确立了财政转移支付制度的法律地位，突出了该制度的重要性。需要注意的是，我国预算法虽然对财政转移支付制度作出了原则性的规定，但无法代替《财政转移支付法》的功能，财政转移支付立法仍是我国未来财税立法的重要内容。

其次，地区间基本公共服务均等化是财政转移支付制度的主要目标。该条规定强调财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。这是对转移支付制度实施的原则和制度目标的合理界定。其中，均等化需要我们更多地关注和理解。向社会成员提供均等的基本公共服务，是现代政府的基本职责之一。党的十六届六中全会首次明确提出实现城乡基本公共服务均等化目标。经过党的十七大、十八大等重要会议的强调和部署，基本公共服务均等化总体实现已成为到2020年全面建成小康社会战略目标的重要内容。何谓“均等化”?一般来说，财政转移支付追求的均等化，是指基本公共服务的均等化，即政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。从我国的现实情况出发，基本公共服务均等化的内容主要包括:一是基本民生性服务，如就业服务、社会救助、养老保障等;二是公共事业性服务，如公共教育、公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等;三是公益基础性服务，如公共设施、生态维护、环境保护等;四是公共安全性服务，如社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等。

最后，预算法规定的财政转移支付主要是纵向政府间的财政转移支付，包括一般性转移支付和专项转移支付，而未涉及我国现实中存在的横向转移支付(即地区间“对口援助”)。一般性转移支付是指中央对地方、地方上级政府对下级政府进行的为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的转移支付。专项转移支付是指上级政府为实现特定政策目标补助给下级政府的专项支出，下级政府应当按照上级政府规定的用途使用资金，也就是通常意义上的“专款”。专项转移支付通常是指附加条件的拨款，拨款提供者在某种程度上指定了资金的用途，拨款接受者必须按照规定的方式使用这些资金，专款专用是其最基本的特征。实践中，按照有无配套要求，专项拨款可区分为非配拨款和配套拨款两种形式，前者不要求接受方提供配套资金，后者要求接受方提供一定比例的配套资金。按照政府间支出责任划分，专项拨款可划分为委托事务拨款、共同事务拨款和鼓励或扶持性拨款。

为保证基本公共服务均等化目标的实现，减少和治理“跑部钱进”的乱象，增强地方财政预算的统筹安排使用能力，加强对转移支付的规范管理，根据本条第2款至第4款及第38条、第52条的相关规定，我国未来的财政转移支付将以一般性转移支付为主，专项转移支付则会受到限缩和进一步规范。具体表现在:专项转移支付应依法律、行政法规和国务院的规定设立;应建立健全专项转移支付定期评估和退出机制;凡是市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付;除按国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。同时，县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府，地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。中央对地方的一般性转移支付、专项转移支付应当分别在全国人民代表大会批准预算后30日内、90日内正式下达;省级政府接到中央一般性转移支付和专项转移支付后，应当在30日内正式下达至本行政区域县级以上各级政府;县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的30日和60日内正式下达;对自然灾害等突发事件处理的转移支付应当及时下达预算，对据实结算等特殊项目的转移支付可以分期下达预算或者先预付后结算。

第十七条　【预算编制与执行的制约协调机制】各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制。