【条文释义】

一、条文变化情况

本条是新增条文。

二、条文背景分析

在1994年《预算法》实施之前，我国已经存在多项政府性基金收入。1990年《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》文件规定“设立各种基金的审批权集中到财政部，由财政部会同有关部门审批，重要的报国务院批准。”1996年国务院《关于加强预算外资金管理的决定》规定，“从1996年起，将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育费附加、邮电附加、港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费等十三项数额较大的政府性基金(收费)(以下统称‘基金’)纳入财政预算管理。”此后，财政部多次发文清理各种政府性基金，如《关于清理整顿各种政府性基金的通知》(2000年)，《关于公布取消部分政府性基金项目的通知》(2002年)，《关于发布全国政府性基金项目目录的通知》(2004年)，《关于公布2012年全国政府性基金项目目录的通知》(2013年)。从预算管理角度看，财政部颁布的部门规章有:1996年颁布的《政府性基金预算管理办法》，2009年印发的《关于进一步完善政府性基金预算编制的工作方案》，2010年印发的《政府性基金管理暂行办法》。

在《预算法》修订过程中，为贯彻全口径预算原则，将政府性基金预算纳入预算法调整范围，新增了本条，作为对政府性基金预算管理的提纲挈领式的规定。

三、理解与适用

按照《政府性基金管理暂行办法》规定，政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。

《预算法》本条对政府性基金预算进行定义，比较《政府性基金管理暂行办法》的表达更为严格:首先，政府性基金的法律依据限于“法律、行政法规的规定”，而未列“中共中央、国务院文件”。这一方面表明《预算法》提升了设立政府性基金依据的规范性，另一方面，从严格解释讲，排除了地方政府自身设立政府性基金的可能性，以避免通过此种方式变相侵害公民财产权。其次，强调政府性基金的执行期限、征收对象。“一定期限内”的表述，表明政府性基金设立文件中必须明确执行期限;“特定对象”的表述，区别于之前“公民、法人和其他组织”的提法，表明“政府性基金的征收与使用之间，多少存在一定的关联性。缴费人要么因自己的行为给社会造成负担，要么可以从基金的开支中受益”。[46]再次，缩限政府性基金用途，由之前“为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展”变为“专项用于特定公共事业发展”，符合国家清理整顿、取消不合理、不合法政府性基金项目，合理控制其规模、规范基金征收行为的整体改革思路。

《政府性基金管理暂行办法》第4章专门规定“预决算管理”，特别强调了两项原则:第一，政府性基金收支纳入政府性基金预算管理。第二，预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。具体在实践中，我国政府性基金支出根据基金收入情况安排，自求平衡，不编制赤字预算;当年基金预算收入不足的，可使用以前年度结余资金安排支出，当年基金预算收入超出预算支出的，结余资金结转下年继续安排使用;各项基金按规定用途安排，不调剂使用。

此外，结合《预算法》第28条规定政府性基金预算的收支范围，按照法律、行政法规和国务院的规定执行。财政部《政府性基金预算管理办法》仍然是目前的主要规范性文件，因此还需要按照《预算法》的规定继续提升该规范性文件的立法层级。《预算法》第46条规定本级政府性基金预算按其功能分类应当编列到项。这主要是针对我国地方基金预算管理不够规范，存在基金预算编制粗放、范围不够完整等问题，以及近年来在政府性基金预算编制中提出“科学化、精细化”要求的所作出的立法回应。实践中，我国2010年以来的中央基金支出预算，已全部编列到项级科目，并细化到具体支出项目，落实到了具体事项。

第十条　【国有资本经营预算】国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。

国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。