第一节　　全国环境保护大会和中国环境经济政策实践

一、历次全国环境保护大会

四十年来，中国经历了从计划经济向市场经济转轨的宏大历史进程，目前正在经历从经济体制改革向政治体制改革、社会体制改革扩展和深化的进程中。四十年来，中国领导决策层在发展的政策思路上有显著变化，在20世纪80年代初就提出了经济发展、社会发展和环境发展同步进行，经济效益、社会效益和环境效益协调统一的发展观和环境观；热忱地接受了国际社会共同倡议和制定的可持续发展理念，并相继提出了科学发展的观念和战略，倡导建设资源节约型和环境友好型社会；倡导发展循环经济和低碳经济，推进生态文明建设。

1972年中国出席联合国人类环境会议（这是中国恢复联合国席位后参加的第一个大型国际会议），这让我们认识到了我国自身环境问题的严重性。1973年8月，我国召开全国环境保护会议。这是我国召开的第一次环境保护会议，是斯德哥尔摩会议在中国开花结果的产物，会议通过了中国环境保护32字方针，即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”。全国环境保护会议之后，国务院环境保护领导小组随即成立了，下设办公室。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》正式颁布，标志着中国环境保护开始迈上法制轨道。

1983年，第二次全国环境保护会议确立了环境保护是基本国策。基本国策地位的确立，使环境保护从经济建设的边缘地位转移到中心位置，为环保工作的开展打下了一个坚实基础。与此同时，为落实环境保护基本国策，国务院制定出台了“同步发展”方针，即“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”的战略方针，摒弃了“先污染后治理”的老路，体现了走有中国特色环保之路的要求。

1989年，第三次全国环境保护会议提出了环境保护三大政策和八项管理制度。三大政策是指预防为主、防治结合，谁污染谁治理，以及强化环境管理。八项管理制度是指“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境保护目标责任制、排污申报登记与排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。

1996年，第四次全国环境保护会议进一步确认了可持续发展战略，提出保护环境是实施可持续发展战略的关键，保护环境就是保护生产力。国务院发布了《关于加强环境保护若干问题的决定》，明确了跨世纪环境保护工作的目标、任务和措施，确定了坚持污染防治和生态保护并重的方针，实施《污染物排放总量控制计划》和《中国跨世纪绿色工程规划》两大举措。全国开始展开了大规模的重点城市、流域、区域、海域的污染防治及生态建设和保护工程。

2002年，第五次全国环境保护会议提出环境保护是政府的一项重要职能，要按照社会主义市场经济的要求，动员全社会的力量做好这项工作。会议的主题是贯彻落实国务院批准的《国家环境保护“十五”计划》，部署“十五”期间的环境保护工作。

2006年，第六次全国环境保护大会提出了“三个转变”：一是从重经济增长、轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护与经济发展同步，做到不欠新账、多还旧账，改变“先污染后治理、边治理边破坏”的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。

2011年，第七次全国环境保护大会认为，我国的基本国情、所处的发展阶段和现实情况都表明，发展经济改善民生的任务十分繁重，经济转型的要求日益迫切，环境保护任重道远。保护环境是关系当前与长远、国计与民生、和谐与稳定的大事，关系党和政府的形象和公信力，进一步加强环境保护具有十分重大的意义。本次大会提出要坚持在发展中保护、在保护中发展，积极探索环境保护新道路，全面开创环境保护工作新局面。

二、全国环境保护大会上的环境经济政策

从全国环境保护大会的历史发展来看，对环境保护和经济发展相互关系的深刻认识，已经经历了三次重大突破。

第一次重大突破是把环境保护和经济社会发展联系起来，并把环境保护确定为基本国策。从全球来看，直到1972年才认识到环境保护是发展的重要组成部分。在周恩来总理的重视和安排下，我国于1973年召开了第一次全国环境保护会议，揭开了我国环境保护事业的序幕。1983年，我国对环境保护和经济发展相互关系的认识取得了重大突破，在第二次全国环境保护会议上提出了“环境保护是现代化建设事业中的一项基本国策”和“同步发展方针”，破除了认识禁区，体现了经济、社会与环境保护发展相统一的理念；顺应了历史潮流，指明了正确处理环境与发展关系的方向。

第二次重大突破是环境保护进入国家政治、经济、社会生活的主干线、主战场和大舞台。在第四次全国环境保护会议上，江泽民总书记发表重要讲话，提出“保护环境的实质是保护生产力”，扭转了环境保护和经济发展的认识对立。进入21世纪，党和国家对环境保护更为重视。党的十六大指出要使经济发展和人口、资源、环境相协调，并把生态环境改善列入全面建设小康社会四项重要目标之中。在第六次全国环境保护大会上，温家宝总理提出要实现“三个转变”。党的十七大把生态文明首次写入了政治报告中，将建设资源节约型、环境友好型社会写入党章，把建设生态文明作为一项战略任务和全面建设小康社会目标首次明确下来，标志着环境保护作为基本国策和全党意志，进入了国家政治、经济、社会生活的主干线、主战场、大舞台。

第七次全国环境保护大会确立的“在发展中保护，在保护中发展，积极探索环境保护新道路”，是对环境保护和经济发展相互关系认识的第三次重大突破。环境保护和经济发展两者既相互制约又相互促进，离开经济发展抓环境保护是“缘木求鱼”，一味保护而没有发展，特别是没有新兴产业的发展，保护将最终无从着力；脱离环境保护搞经济发展是“竭泽而渔”，一味发展而没有保护，特别是失去对资源承载力这个发展前提基础的保护，发展将最终无从立足。环保人矢志不渝地推进环境保护与经济发展的相互融合，要害是经济转型。加快发展可以促进经济转型，可以通过环保的先导作用来促进经济发展进入转型的轨道，即保护环境、促进资源节约的大发展和快发展，在促转变和保护环境中谋发展。加强环保可以倒逼经济转型，可以通过环境容量的倒逼机制来推动经济发展进入转型的轨道，即不符合环境保护的少发展甚至不发展，在发展中促转变和保护环境。

三、我国环境经济政策的实践现状

直接管制类政策在环境管理实践中遇到的问题催生了环境经济政策。由社会经济活动的纯经济性和行为的无约束性所导致的外部不经济性，是环境问题形成的理论根源。同时，由于自然环境具有典型公共物品的性质，因此“直接控制制度”从一开始就成为环境管理的主要方法。我国目前已形成的以“三同时”等8项制度为框架的环境管理制度和政策体系，就大部分都是行政管理手段（如表1-1所示）。

我国长期主要依赖行政手段控制环境污染，实践证明，采取行政命令手段在短期内可能会获得较大的环境效益，但我们也逐步意识到，直接控制制度的社会成本过高，在有些领域的作用十分有限，甚至可能阻碍经济的发展。因此，政策制定者开始重点研究和运用成本更低、更有效、不阻碍甚至能够刺激经济发展的激励制度——环境经济政策。

对环境问题产生的原因在理论上更深入的认识，使得环境经济政策的研究和实践越来越受到重视。除去极少的纯粹由自然效应和自然灾害所导致的环境污染事件外，绝大部分环境污染都是人类的各种行为造成的，而人类行为归根结底可以分为两类，即生产行为和消费行为。为此，七次环保大会明确指出“环境问题本质上是发展方式、经济结构和消费模式问题”，具体来讲，粗放的经济发展方式导致我国单位产出的资源能效消耗远高于发达国家，重投资贸易、轻消费的不合理的经济结构使我国污染形势复杂、污染事故多发、污染留在国内、产品出口国外的现象严重，无节制、不公平的消费模式极大地加速了资源和环境的耗竭速度，因而，新时期环境政策的制定应围绕“优化生产方式、引导消费模式”这一核心要求展开，而能够基于生产、流通、消费、再生产全流程制定相关措施，统筹兼顾投资、出口、消费三方面的发展与保护的环境经济政策就得到了更多的重视和应用。

新时期、新阶段我国发展遇到的新问题以及外部的新挑战，对环境经济政策提出了新的任务和要求。一是我国现有的资源环境压力巨大。由于资源匮乏、环境脆弱、人口众多、经济增长方式粗放、环境监管滞后等历史和现实原因，我国当前所面临的资源环境问题比任何国家都要突出。二是发展的新阶段可能带来新的资源环境问题。我国人均国内生产总值已超过8000美元，进入中等偏上收入国家行列，前一时期快速发展中积聚的各种矛盾可能集中爆发，加之该阶段我国发展将面临后工业化等一系列新特征，使得我国可能面临新的资源环境问题。三是国际形势的变化对我国解决资源环境问题提出了新挑战。当下发达国家可能集体遭遇“失去的十年”，房地产泡沫破灭、资产价格下跌、失业率高企、消费低迷等现象同时出现，在金融领域去杠杆化并重启国内制造业，国际经济形势发生重大变化。同时，以我国限制9种原材料出口案败诉为标志的资源环境领域的贸易争端有进一步加大的趋势，极大地压缩了我国一直以来倚重的通过贸易限制保护资源、倒逼环保升级的政策空间，国际贸易形势发生了重大变化。

环境经济政策的研究和应用还存在诸多问题。一是对环保的促进作用有限。“十一五”时期，以污水处理收费政策、脱硫电价补贴等为代表的环境经济政策对促进化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO₂）减排起到了重大作用，但是，除针对大规模污染源（如火电厂和污水处理厂）的减排工作外，将环境成本内部化的工作整体进展缓慢，市场机制在污染防治、生态保护和资源配置中的作用没有得到充分发挥，企业节能减排的内生性动力仍然不足。二是以环境保护优化经济发展的环境经济政策种类少、作用小，绿色贸易、绿色金融、绿色信贷等能够有效促进先进生产力跨越式发展的环境经济政策受重视不够、研究不深、实践不广。目前上述政策的应用基本仅停留在通过限制落后来倒逼污染治理和环保升级上，而对能够通过环保优化发展的鼓励先导类贸易、信贷和金融的环境经济政策的研究和应用还非常少。三是对环境经济政策政策效益的评估尚待深入，区别于传统的直接管制类政策，环境经济政策的作用对象界限不清晰、作用机理复杂、政策协同运用多，导致其政策效益较难评估。具体体现在，首先，缺乏对部分环境经济政策环境效益的评估，比如绿色信贷政策，对其效果的评估仅局限于“4万余条环境违法信息、7000余条项目环评审批验收信息进入银行征信管理系统”；其次，缺乏对大部分环境经济政策经济效益的评估，各项环境经济政策减少了多少污染、减少了多少资源消耗等资源环境效益，相对来说较好估算，但是，其具体减轻了多少环境代价、取得了多少经济效益、相对备选的直接管制类政策的成本效益究竟如何，研究较少；最后，对环境经济政策效益的定量化评估，整体上进展缓慢。