前言

上海合作组织是由中国倡导成立和参与的第一个国际区域性组织（以下简称上合组织）。自2001年成立至今，上合组织已经走过17年发展历程。2001年6月，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦六国领导人在上海宣布成立“上海合作组织”，签署了《上海合作组织成立宣言》。上合组织成立后，“上海精神”顺应时代发展潮流，大力促进地区稳定与发展，吸引了越来越多国家的关注，一些国家纷纷提出愿意以不同的形式参与上合组织。2017年6月9日，上合组织给予印度、巴基斯坦成员国地位，完成了成立以来的第一次扩员。如今上合组织已经拥有8个成员国、4个观察员国、6个对话伙伴国，成员国的经济和人口总量分别约占全球的20%和40%，成为世界上幅员最广、人口最多的综合性区域合作组织。

维护地区安全稳定、促进区域经济发展和深化人文交流共同构成上合组织的三大支柱。17年来，三大合作领域齐头并进，同步发展。据统计，2017年，中国与上合组织其他成员国贸易总额已达2176亿美元，与2001年上合组织成立之初相比，增长了17倍。截至2018年3月底，中国对上合组织成员国各类投资存量达846亿美元，在上合组织成员国工程承包累计营业额达到1569亿美元，一大批公路、电站、管线工程成为区域示范性项目。中国成为乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦的第一大投资来源国。亚投行、丝路基金、上合组织银联体、中国-欧亚经济合作基金等金融平台的作用不断显现，为上合组织务实合作提供可靠的金融服务。随着经贸园区和产能合作示范基地的建设，进一步推动一大批重点项目落实落地，上合组织成员国间形成了融合度更深、带动力更强、受益面更广的产业链、价值链和物流链。日益紧密的经贸关系，促进了上合组织各国市场的繁荣，增进了人民福祉，加深了经济融合。

2013年9月和10月，中国国家主席习近平分别在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学和印度尼西亚国会发表演讲，首次提出共同建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的倡议。2015年3月，中国政府授权国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》白皮书，明确提出：“共建‘一带一路’，致力于亚欧非大陆及附近海洋的互联互通，建立和加强沿线各国互联互通伙伴关系，构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络，实现沿线各国多元、自主、平衡、可持续的发展。”“基础设施互联互通是‘一带一路’建设的优先领域。在尊重相关国家主权和安全关切的基础上，沿线国家宜加强基础设施建设规划、技术标准体系的对接，共同推进国际骨干通道建设，逐步形成连接亚洲各次区域以及亚欧非之间的基础设施网络。”^[1]“一带一路”和上海合作组织有着天然的联系，上合组织成员国、观察员国和对话伙伴国都位于“一带一路”沿线，上合组织所覆盖的地区也成为“一带一路”的核心区域。“一带一路”的全面推进，为上合组织提供了更多公共产品，也为其发展注入新的发展动力。“一带一路”倡议得到上合组织成员国的广泛支持，成为上合组织深化区域经济合作的切入点和区域经济合作的增长点。

上合组织的发展历程表明，开展区域合作对实现区域内各国之间经济优势互补、合理配置资源、扩大区域内的经贸发展和人员往来、增强区域整体竞争力、促进区域内各国经济发展均有重要意义。各成员国经济的繁荣和发展既是实现地区稳定的重要前提，也是上合组织持续发展的物质基础，而发展基础设施更是开拓经贸合作潜力、促进区域经济合作发展的先决条件。从全球范围看，规划得当且相互联通的基础设施可提高生产率和服务效率，促进投资增长，同时催生更具活力的贸易行业。过去20年来，国际社会充分认识到了基础设施互联互通对支持可持续发展和拓展共享繁荣所起的重要作用。基础设施互联互通也成为全世界政策制定者和业内人士关注的重点领域，并刺激了对经济走廊、跨境投资项目、贸易和物流设施以及专注于促进互联互通和区域一体化的区域机构的需求。

上合组织成员国中，俄罗斯是横跨欧亚的大国，地域辽阔，具有跨境运输的巨大潜力，但基础设施建设相对滞后。吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦位于亚欧大陆的中心地带。中亚国家均为内陆国，没有直接出海口，距离海洋3000公里左右，从而导致其跨国或跨区域运输成本较高。苏联解体27年来，哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦加大对基础设施投资，铁路建设发展较快；吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦由于资金不足，没有能力发展基础设施，在很大程度上迟滞了经济发展。据联合国亚太经社委员会（ESCAP）的研究显示，亚洲内陆国与美国的平均贸易成本比非内陆国高67%，与德国的平均贸易成本比非内陆国高26%。^[2]据ESCAP测算，在亚太区域贸易中，东亚和东南亚占出口的79%，南亚和西南亚占13.3%，北亚和中亚（含俄罗斯）占7.2%；在区域内出口中，东亚和东南亚占82.3%，南亚和西南亚占8.7%，北亚和中亚（含俄罗斯）占8.9%。北亚和中亚在区域内贸易水平低下，其主要的障碍之一是跨境通道联通滞后使贸易成本居高不下。^[3]未来，随着“一带一路”建设的推进，将为这些内陆国家的发展与繁荣带来前所未有的机遇，如能实现上合组织各成员国国内和国家间基础设施的互联互通，将大幅提高这些国家参与区域经济一体化的能力和水平。

“互联互通”（connectivity）一词最早见于东盟国家制定的一项战略规划。有观点认为，互联互通的本意在于通过基础设施建设，提升东南亚经济增长所必需的硬件，促进各国人民之间的相互交流。显然这种解读还不够完整。现代条件下的互联互通不仅包括陆（铁路和公路）、海（海运）、空（航空）、网（电信和管道）四位一体的“硬联通”，也包括政策、规则和标准三位一体的“软联通”，以及友好互信、人文交流的文化联通，是基础设施、规章制度、人员交流三位一体的互联互通，是全方位、立体化、网络化的大联通。借此可以拉近沿线国家在地理空间、物理空间和制度空间上的距离，深化和扩大各国之间的投资贸易合作，加强彼此之间经济的深度融合，推动区域经济一体化的发展。

在世界七大洲中，只有欧洲和亚洲相连在一起。早在1992年，联合国亚太经社会就通过了《关于发展亚洲内陆和亚欧陆桥的决议》，并在此基础上于2001年提出开发中国—哈萨克斯坦—乌兹别克斯坦—土库曼斯坦—伊朗国际铁路通道，这条通道被称为“泛亚铁路北通道”。随着土库曼斯坦与伊朗间的萨拉赫斯—谢拉赫斯口岸于20世纪90年代开通，泛亚铁路北通道已经贯通。1995年，东盟第五次首脑会议首次提出了泛亚铁路通道规划。该通道起自马来半岛南端的新加坡，穿越湄公河流域，经泰国、越南、缅甸、柬埔寨、老挝等国，再经我国滇越铁路到达昆明，使东南亚各国铁路连接成网，且通过中国与东亚、西亚铁路连接。该规划被称为“泛亚铁路南通道”。在亚欧之间，1996年铁路合作组织（简称“铁组”）提出了13条亚欧铁路通道，主要包括中国—哈萨克斯坦—俄罗斯—欧洲、中国—蒙古国—俄罗斯—欧洲、俄罗斯远东—欧洲、欧洲—俄罗斯—高加索地区等方向。这些通道都是利用既有基础设施，通过统一技术标准，实现基础设施的一体化。亚欧铁路网一体化进程有利于亚欧大陆的和平与稳定，推动亚欧大陆经济与文化交融。通过亚欧各国共同规划、建设和改造铁路基础设施，形成大能力、高效、便捷的铁路运输通道，有利于实现贸易和人员往来的便利化；在国际海上运输通道受到各种威胁的情况下，可以保护贸易正常进行。^[4]铁路合作组织的亚欧通道规划一经提出，立即在亚欧各国产生了巨大反响。由于意识到亚欧铁路互联互通的重要性，相关国际组织和世界大国都积极参与该进程并谋求发挥主导作用。国际铁路联盟、联合国亚太经社会、独联体铁路运输委员会、经济合作组织等也先后提出了发展亚欧铁路通道的构想。中国面临的挑战是，即使不积极参与，涵盖周边国家的亚欧铁路一体化进程也在所难免。在上合组织三位一体的互联互通当中，基础设施互联互通是基础，也是制约目前各国深化互联互通的薄弱环节。推进“一带一路”建设，首先要使基础设施互联互通，加强各国之间基础设施的规划、技术标准体系的对接，逐步形成连接区域各国，以及亚欧之间的基础设施网络。在这一大背景下，中国需要实质性参与上合组织区域内的基础设施互联互通合作，实现基础设施尤其是交通基础设施的互联互通已逐渐成为上合组织合作的新的重要领域。

上海合作组织成员国开展基础设施互联互通合作的条件得天独厚，各国在资源禀赋和消费需求上的差异以及便利的地理区位优势为各成员国深化互联互通合作提供了必要的前提和重要保障。上合组织成员国基础设施之间实现无障碍的联通，不仅会为各方带来经济方面的利益，而且也有利于进一步增进各方的政治信任度，有助于实现中国提出的营造和平稳定、平等互信、合作共赢的地区环境的目标，中国和上合组织其他成员国领导人多次强调实现互联互通是合作的优先领域和重点方向。早在2002年，上合组织就建立了交通部长会议机制，确定将构建安全、高效、绿色、可持续发展的综合运输网络作为首要任务，大力推动区域交通运输务实合作。2006年6月，上合组织成员国元首理事会第六次会议首次提出在上合组织框架内建立“能源俱乐部”的构想，同年9月，成立了促进成员国能源合作的国家间专门工作组。2012年，作为上合组织的轮值主席国，中国提出，未来10年要把实现本组织区域内基础设施互联互通作为务实合作的首要目标。2013年，上合组织成立能源俱乐部，成为组织框架下发展和扩大能源合作的开放性多边平台。总体来看，上合组织成员国能源合作的范围更加广泛、紧密，合作更有深度。2014年，上合组织六个成员国交通部门负责人签署了《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》，商定2020年前开通6条覆盖上合组织地区的跨境线路。2015年，在上合组织成员国元首理事会第十五次会议上，中方提出，愿同各方加强合作，优先实施已经达成共识的互联互通项目，为项目可行性研究和规划提供资金支持，参与设计和建设的投融资合作。在未来几年，推动建成4000公里铁路、超过10000公里公路，基本形成区域内互联互通格局。2017年，《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》正式生效，为深化本地区互联互通合作、破除地区经济一体化瓶颈、促进区域经济发展注入了新动力。2018年6月，中国在时隔6年再次主办上合组织峰会，此次峰会通过了《上海合作组织成员国元首理事会青岛宣言》《上海合作组织成员国元首关于贸易便利化的联合声明》等文件；批准了《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约未来5年实施纲要》。2018年10月，上合组织成员国政府首脑理事会第十七次会议发表的联合公报指出，要加快和深化能源和交通领域的合作。从上述文件内容看，上合组织新老成员国已就开展基础设施互联互通达成进一步共识，认为深化区域经济合作，特别是利用联合国亚太经社会在交通、能源、信息通信、贸易等重要方面的潜能，对促进成员国经济社会持续发展十分重要。强调通过新建和升级国际交通线路中的路段，发展包括高铁在内的公路和铁路交通，建设多式联运走廊和物流中心，引进先进创新技术，简化和协调货物通关时边境、海关和检疫程序，提升自动化建设水平，落实基础设施合作项目等方式，扩大过境运输潜力和区域交通运输潜能等领域的多边合作十分重要。

上合组织基础设施的互联互通是个长期的进程，不可能一蹴而就。现阶段，上合组织基础设施的互联互通主要是在双边层面实施，这是目前最有效的合作模式。多边合作只能从最简单、最能见到效益，也最少遭到抵制的领域入手，如发展物流和基础设施、简化签证制度等。只有在欧亚各国的经济条件成熟时，多边和全方位的一体化建设才能水到渠成。在个别国家单边主义、保护主义加强的背景下，上合组织成员国应该对挖掘组织内合作潜力、推动地区多边合作达成进一步共识。中国参与这一进程，需要从战略高度进行全方位、深层次的战略规划，避免短期行为。

迄今为止，在上合组织框架内，互联互通硬件项目大致包括能源输送管道、铁路公路、港口设施、电力输送、跨海桥梁、因特网络六大领域。实现上合组织基础设施互联互通也是各国利益博弈的过程，不仅涉及铁路、公路、能源管道、电网等硬件建设，还涉及政治、经济、金融、文化等软件方面的建设，需要国内各主管部门和相关企业的相互配合和紧密协作。资金支持和法律制度保障是推进互联互通的必要条件。从资金支持看，中国不仅是上合组织互联互通规划的倡导者和推动者，而且是规划实施的主要资金提供者。在上合组织框架内，中方通过无偿援助、优惠买方信贷、资源换项目等多种合作模式，推进了一系列项目。目前中国已建立中国-欧亚经济合作基金，推动成立上合组织开发银行，积极利用亚洲基础设施投资银行、丝路基金、上合组织银联体，为本地区基础设施互联互通建设提供资金支持。截至2017年，中国国家开发银行累计向上合组织成员国发放贷款超过1000亿美元。在各成员国共同努力下，近年来，上合组织跨境石油天然气管线、公路、铁路、通信等一批互联互通合作项目已相继建成。《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》生效，中—吉—乌公路全线贯通，中国—中亚天然气管线和中哈、中俄原油管道建成运营，中欧班列常态化高效运行，上合组织区域内初步形成涵盖公路、铁路、油气和通信的复合型基础设施网络，未来上合组织仍有进一步加强基础设施互联互通的合作空间。

基础设施互联互通的融资、建设、运营、管理有其独特的特点，会涉及多个国家的实质性合作，对法律和规制保障有较高的要求。上合组织各成员国之间法治水平差异大，法治环境较为复杂，仅靠国际经济往来中，尤其是适用于过境能源运输或交通通道运输的一般性国际公约、政府间协议、间接适用的国际协议等来维护营商环境和自身利益还远远不够。实践证明，在跨境基础设施建设和国际贸易活动中，如果对东道国法律体系特点和规则标准缺乏了解和认知，“走出去”的企业、公民将面临巨大的法律风险，甚至会付出沉重代价。基于这一视角，可以认为，成员国国内有关基础设施建设运营的法律法规是上合组织开展国际合作的法律机制的组成部分。在俄罗斯和中亚国家争取加入世界贸易组织的过程中，都经历了按照国际标准修改协调国内法律的过程，表现为法律体系中的国内化和国际化互动，即国内法的国际化和国际法的国内化，了解成员国的国内法对于认识基础设施建设市场准入门槛有重要意义。这也是本书将俄罗斯和中亚国家有关铁路、公路、管道和电网建设的法律作为研究分析重点之一的用心所在。

基础设施建设互联互通需要大规模国内和国际投资，不仅涉及外资准入、外汇管理、股权融资、跨境承包等诸多法律领域，很多时候还需要根据当地实际情况对相应的环境保护、劳工标准、人权保护、知识产权等条款加以调整制定。与此同时，中亚国家文化传统多样，政治生态各异，利益诉求不一，经济风险、信用风险等各类风险丛生，这些风险会影响中国投资资金的安全，事关中国投资者的重大利益，需要加强风险预防和应对。目前，上合组织成员国油气管线、公路、铁路、电网等基础设施建设运营都属于自然垄断和国家垄断部门，都有独立的法律和严格的进入门槛，且各国政府在其中均具有相当的控制权。中国与各成员国在基础设施互联互通领域的合作尚未形成专门的区域合作平台，项目推进主要是采取灵活的方式，以双边高层会晤、主场外交、多边机制嵌入相关议题等形式，获得沿线国家开展国际合作的共识。从中国与俄罗斯和中亚国家签署的数十个经济和投资文件看，主要以宣言、协议、声明、会议纪要和谅解备忘录等为表现形式。这些文件对合作方的行为具有一定的约束力，但在文件之外缺乏配套的法律保障机制，加之文件条文规定大都过于原则，缺乏对直接参与互联互通建设运营。在成员国之间进行投资、贸易活动的法人和自然人权利义务的明确规定，使文件实际不具有区域性条约的法律性质。在许多情况下，这些文件的实施及争端解决还取决于当事方的主权意志，还需要参照和执行各成员国的国内法规定，使得上述文件在国际法层面上呈现出软约束性。在实践中，法律准则的缺位会使得合作一方因利益需求的变更而单方违约，基于政治因素、经济因素等导致合同不能被履行，以上情况在中国与俄罗斯和中亚国家的能源合作中并不鲜见。为保证基础设施互联互通规划稳步推进，未来各成员国应致力于建立该领域的统一规则和协调机制，在上合组织框架下，完善法律机制，设立专门的机构，对具体的双边、区域和多边投资框架中双方或多方的条约问题、法律政策问题以及条约与国内法的冲突提供一个协商、会谈和解决的平台和方法，这对顺利推进基础设施互联互通合作具有十分重要的现实意义。

尽管上合组织多数成员国对外国投资持欢迎与鼓励的态度，制定了多项外资保障及税收优惠措施，但对外资并非没有限制，各国在外资法中都建立了审批制度，把握外资投向，引导外资投入本国亟待发展的重点行业和领域，限制外资可能造成的消极影响。在国际形势多变的背景下，一些项目也遇到了暂停或受阻的问题。为规避基础设施建设互联中的金融风险，提高投资的透明度和可预见性，保证投资安全和回收，需要深入了解当地的投资环境，对各投资对象国的政策、法律和法规做深入研究。本研究力图通过对俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦有关通道发展现状、管理体制及建设运营的相关政策和法律进行梳理、归纳和提炼，并在这一基础上总结出对象国在通道建设运营领域的政策重点和法律条款目标指向，以期为职能部门决策和企业“走出去”提供参考。

[1]《中国“一带一路”规划正式公布》，新华网，2016年4月24日。

[2]联合国亚太经社委员会：Economic Diversification in Asian Landlocked Developing Countries：Prospects and Challenges，November 2014，pp.4-5，http：//www.unescap.org/resources/economic-diversification-asian-landlocked-developing-countries-prospects-and-challeges。

[3]联合国亚太经社委员会：Regional Connectivity for Shared Prosperity，August 7，2014，p.5，http：//www.unescap.org/resouces/regional- connectivity-shared-prosperity。

[4]《亚欧铁路一体化上的大国机会》，《瞭望东方周刊》2012年5月21日。