第三节 俄罗斯跨境油气管道建设运营及法律保障

管道运输具有连续性强、通达性强、可靠性强、不占土地资源、运营成本低、投资高、适应性差等特点，适合于固定货种、固定路线、持续性强的货物运输。对于俄罗斯这种拥有广袤国土又属寒带气候的油气生产国，管道运输自然成为货运量最大的战略性运输方式。油气行业是俄罗斯国家经济的命脉，而油气管网的建设、运营更是涉及国家的安全，因此俄罗斯一向高度重视对油气管道运输行业的规范和调控。

一 油气管道运输发展现状及促进政策

（一）概况

俄罗斯管道运输已有百年以上历史，1878年俄罗斯开发建成第一条输油管道，长度10公里。自20世纪50年代末起，苏联开始积极发展管道运输，60～80年代在大力开发西伯利亚油气田的背景下，管道运输进入发展繁荣期，建立了通往东欧国家的“友谊”管道。整个90年代，在俄罗斯国家陷入转型性危机的大背景下，管道建设进入停滞期。进入2000年后，在国际能源价格高企的拉动下，俄罗斯不断扩大石油天然气开采量。油气出口成为俄罗斯预算和外汇收入的主要来源。1992～2007年，原油出口在开采量中的占比从35.4%提高到52.7%。

俄罗斯油气产品主要向欧洲出口，目的地包括西欧、东欧、波罗的海沿岸国家、独联体国家、中国及亚太等50多个国家和地区。进入21世纪，随着国际能源市场格局的变化，俄罗斯实施了能源出口多元化政策，管道建设开始进入新的扩张期。为使油气运输管道基础设施能够满足油气产量增长和油气出口扩大的需要，俄罗斯石油管道运输公司（简称俄管道运输公司）投资改善和扩建国内及跨国管道网络。“蓝流天然气管道”“波罗的海管道系统”“东西伯利亚—太平洋原油管道”的建成是俄罗斯石油部门和整个俄罗斯经济的“真正突破”。截至2012年，俄罗斯石油天然气干线管道长度达25万公里，其中天然气管道17.5万公里，原油管道5.5万公里，成品油管道2万公里。俄罗斯管道以大口径（1220毫米和1420毫米）为主，且多为东西走向。据2016年统计，俄罗斯石油天然气凝析油产量5.47499亿吨，同比增长2.5%，其中对远邻国家出口2.358亿吨。干线管道是俄罗斯石油最主要的运输工具，从各年统计数据看，通过干线管道输送到国内外的原油占原油总产量的90%以上；在俄罗斯运输体系中管道运输占比超过48%，略高于铁路运输45%的占比。^[38]

（二）已有和在建跨境或过境油气管道现状

根据欧洲能源宪章秘书处的定义，能源过境运输是指在能源国际贸易的运输过程中，能源原材料和能源产品经过一个或多个国家的国境、并至少穿越两个国境线（包括海港和内河港）的运输方式。现阶段，学术界将输送能源的国际油气管道分为过境管道和跨境管道。所谓跨境管道是指由油气管道直接连接起来能源供应国与能源进口国，其所辖管路并不必然涉及能源供应国与进口国之外的其他主权国家的领土。而过境管道则是指需要经过三个或三个以上甚至更多的主权国家的领土，其中至少要包括能源输出国、能源过境国和能源进口国三个方面的国家主体。换言之，即在能源过境管道运输中，至少要经历一个过境国和至少两次的跨境输送行为。按照上述界定，俄罗斯现有油气输送的国际管道中包括了过境和跨境两种类型。

1.过境和跨境原油管道的建设运营及其主体

（1）友谊输油管道。

友谊输油管道是俄罗斯原油向欧洲出口的主要过境通道之一，建于20世纪60年代。单线长度8900公里，其中有3900公里在俄罗斯境内，中间有46个泵站、38个中间泵站和1个150万立方米的罐区。1959年12月18日，苏联、捷克斯洛伐克、匈牙利、波兰、民主德国等经互会成员签署了共同建设友谊输油管道的协议，1964年该管道一期建成。主干线从俄罗斯中部伏尔加河沿岸的萨马拉州向西延伸至白俄罗斯，在白俄罗斯的莫济廖夫市形成北部和南部支线，北部支线从白俄罗斯延伸至波兰和德国，南部支线从白俄罗斯经乌克兰延伸至捷克斯洛伐克和匈牙利。此外，该输油管道还从俄罗斯布良斯克州的乌涅恰市分出一条经过白俄罗斯通往立陶宛和拉脱维亚的支线。二期管道在1974年建成。在白俄罗斯境内2910公里，为过境管道。管道设计输送能力1.2亿吨，目前运力为8000万吨。

友谊输油管道在俄罗斯境内由俄罗斯石油管道运输公司的全资子公司“友谊干线管道股份公司”负责管理和运营，在白俄罗斯境内由白俄“波洛茨克原油管道运输友谊公司”和“戈梅尔原油管道运输友谊公司”负责运营。苏联解体后，俄原油管道运输公司与原苏联加盟共和国的各个运输公司依然保持紧密的伙伴关系，工作程序基本不变，信息完全互通。

（2）中亚方向原油管道系统。

该管道是俄罗斯向中亚地区炼厂供应原油的过境管道，管道起自俄罗斯鄂木斯克，到达哈萨克斯坦的巴甫洛达尔炼厂（此段输送能力2940万吨/年），再通往奇姆肯特炼厂（此段输送能力2200万吨/年），最终到达土库曼斯坦的查尔朱炼厂（此段输送能力700万吨/年）。管道在1977～1983年建设。

俄罗斯境内由俄罗斯管道运输公司负责管理，哈萨克斯坦境内由哈萨克斯坦国家油气公司的全资子公司“哈萨克原油输送公司”（KazTrans Oil）负责管理和运营。

（3）波罗的海管道运输系统（Ⅰ和Ⅱ）。

波罗的海管道运输系统是俄罗斯向北欧方向输送原油的管道，由两条管道构成。20世纪90年代初，独立后的波罗的海三国对过境的俄罗斯石油制定了高昂的过境费，俄为此每年损失数亿美元。俄认为这不仅增大了俄过境运输的风险，同时也对原油管道安全造成隐患。为降低对爱沙尼亚、立陶宛和拉脱维亚等输送管道的依赖，降低友谊输油管道的负荷，俄从1997年正式开始建设波罗的海管道运输系统。由于波罗的海管道运输系统的终端是普里摩尔斯克港，管线全部在俄罗斯境内，严格讲，它不应算作跨境或过境油气管道。

一期管道东起雅罗斯拉夫尔，西到波罗的海边的普里摩尔斯克港，长709公里，将俄罗斯季曼—伯朝拉地区和西西伯利亚、乌拉尔和伏尔加河沿岸等地区生产的石油运至列宁格勒州的普里摩尔斯克港，然后再用油轮运至欧洲主要的石油贸易和加工中心。2006年4月，工程全部竣工，设计输送能力为3000万吨/年。

二期管道根据2008年11月28日的俄罗斯政府第1754号决议修建，起自布良斯克州乌涅恰到列宁格勒州的乌斯季-鲁加，管道输送能力为5000万吨/年，全长1300公里，2012年3月竣工投产。

波罗的海管道运输系统由俄管道运输公司开发建设，运营商包括“友谊管道”子公司、“上伏尔加干线输油管道公司”“石油运输—波罗的海”有限责任公司。^[39]

（4）东西伯利亚—太平洋原油管道一期工程和中俄原油管道。

东西伯利亚—太平洋原油管道是面向亚太的过境输油管道。根据俄罗斯联邦政府2004年12月31日第1737号决议，俄管道运输公司开始实施“东西伯利亚—太平洋原油管道”（简称远东原油管道）一期工程。2008年3月12日，俄能源部批准了一期工程的具体设计和建设时间表。

远东原油管道一期工程全长2694公里，建设有7个加压站，起点为伊尔库茨克州的泰舍特市，终点为阿穆尔州的斯科沃罗季诺市，设计输量3000万吨/年。一期工程于2009年12月建成投产。

中俄原油管道是远东原油管道一期工程的支线，也是一条跨境原油管道，根据中俄两国政府2009年4月21日签订的协议实施，起点为远东原油管道斯科沃罗季诺分输站，终点为中国漠河—大庆原油管道漠河首站，管线长度约72公里，其中俄境内陆上管道长约63.4公里，中国境内段7.6公里，设计输量为1500万吨/年。2010年底，中俄原油管道建成投产，2011年1月1日开始正式供油。

中俄原油管道没有过境国，直接通往中国市场，建设和运营总体原则是按照国境线划分，中俄各自负责各自境内的投资、建设和运营。

（5）里海财团管道系统（田吉兹—新罗西斯克管道）。

里海管道财团（CPC Caspian Pipeline Consortium）是为实现哈萨克斯坦里海石油经俄罗斯出口而成立的跨国公司，主要股东包括俄罗斯石油运输公司（控股24%）、哈萨克斯坦国家油气公司（19%）、雪佛龙里海管道财团公司（15%）、荷兰LUKARCO B.V.（12.5%）、美国美孚里海管道公司（7.5%）、KTK公司（7%）等。

里海财团管道是一条跨境管道，于1999年5月12日开工建设，2001年底开始运行，连接哈萨克斯坦西部的田吉兹油田和俄罗斯的新罗西斯克港，通过俄罗斯黑海的海运码头，将石油转载到油轮再运往世界市场。管道长1580公里，年输油能力2820万吨，2010年增至3500万吨/年，计划增加到6700万吨/年，计划2017年开始第三次扩建。

里海管道财团本身就是管道的运营商，负责管道的管理。

2.过境和跨境天然气管道

（1）“兄弟”（Brother hoods）天然气管道。

“兄弟”天然气管道是俄罗斯经乌克兰中转向欧洲出口天然气的重要输气管道，也是最大的天然气过境运输干线管道，始建于1967年，总长超过5000公里。管道经乌克兰进入斯洛伐克后分为两条支线管道，一条支线向西经捷克共和国进入德国、法国和瑞士；另一条支线向西南进入奥地利并延伸至意大利、匈牙利和前南斯拉夫国家，管输能力为1750亿立方米/年。2011年，过境乌克兰输往欧洲、独联体的天然气量达到1042亿立方米/年。

（2）亚马尔—欧洲天然气管道（Yamal-Europe）。

亚马尔—欧洲天然气管道是一条跨国天然气出口管道，主要通过白俄罗斯中转向欧洲供应俄罗斯天然气，管道线路从俄罗斯亚马尔半岛的产气区经白俄罗斯和波兰，到达德国境内。管道从亚马尔半岛产气区至德国边界的长度为4196公里，其中俄罗斯境内2932公里。该管道于1994年开始动工，1999年正式投入运营，2006年管道输量达到设计输量330亿立方米/年。

亚马尔—欧洲天然气管道采取分段建设管理运营模式，由俄罗斯最大的原油天然气和成品油管道建筑公司之一Ленгазспецстрой修建，俄罗斯天然气工业股份公司（简称俄气公司）是俄罗斯境内段和白俄罗斯段的运营商；EuRoPol Gaz、俄气公司和波兰PGNiG合资公司负责波兰境内段的运营；德国境内段由俄气公司与Wintershall Holding GmbH合资企业WINGAS负责运营。^[40]

（3）蓝流天然气管道（Blue Stream）。

蓝流天然气管道是俄罗斯不经过陆上中转国而通过铺设海底管道直接向黑海沿岸国家土耳其出口天然气的第一条管道。1997年12月15日，俄罗斯与土耳其签订了政府间协议，在该协议框架下，俄罗斯天然气工业股份公司与土耳其的BOTAS公司签订了商业供气合同，总供气量达3650亿立方米，供气时间为25年，年均供气量约150亿立方米。蓝流天然气管道全长1213公里，共分三段，俄罗斯境内段长373公里，海底部分为复线，单线长396公里，土耳其境内段长444公里。2001年9月蓝流天然气管道开始施工，2005年11月建成投运。管道设计输量为160亿立方米/年。管道总造价33亿美元，俄天然气工业股份公司借贷17.6亿美元。

蓝流天然气管道的运营商为俄气出口公司和土耳其BOTAS公司，前者负责俄境内运营，在土耳其境内的运营由土耳其BOTAS公司负责。

蓝流天然气管道海底段的建设、运营和管理由意大利埃尼（ENI）集团和俄天然气工业股份公司成立的合资公司Blue Stream Pipeline（股权为各占50%）负责。海底段投资建设费用17亿美元，Blue Stream Pipeline公司自有资本金占20%，其余资金主要是以出口天然气收益作为抵押向银行的贷款。

（4）北流天然气管道（Nord Stream）。

北流天然气管道是俄罗斯“直供欧洲”的第二条管道，其目标市场是德国、英国、荷兰、法国、丹麦等。北流天然气管道穿越波罗的海到达德国，海底段从俄罗斯的维波尔克到德国的格拉伊夫斯瓦尔德，长1224公里，为复线设计，海底敷设最深度为210米，总设计输量为550亿立方米/年，总投资额74亿欧元。管道将俄罗斯的输气管网与西欧的输气管网直接连在一起，不经过中转国家，其目的是降低对过境国的依赖。管道于2005年12月动工，2010年底建成。2011年11月8日第一条管线投运，设计输量275亿立方米/年，2012年4月18日开始双线供气。

“Nord Stream AG”为北流天然气管道的运营商。2005年，俄罗斯天然气工业股份公司与德国BASF AG和E.ON AG公司在柏林签署北流天然气管道建设的原则协议，并成立了合资公司“Nord Stream AG”，俄气公司持股51%，BASF AG公司的子公司Wintershall Holding和E.ON AG 的子公司E.ON Ruhrgas分别持股15.5%。2008年，荷兰Gasunie公司持股9%，法国GDF Suez公司持股9%。^[41]

（5）南流天然气管道。

南流天然气管道是个未能实施的项目，原计划从俄境内黑海沿岸的卢斯卡亚压气站穿过黑海到达保加利亚，海底管道长度约900公里，深度超过2000米，设计输量630亿立方米/年，计划2015年底建成。南流天然气管道在欧洲的陆上线路可能通过匈牙利、塞尔维亚、希腊、保加利亚、克罗地亚、斯洛文尼亚和奥地利等国家，目前存在多个方案，尚未最终确定。截至2011年底，俄罗斯已与匈牙利、塞尔维亚、希腊、保加利亚、克罗地亚、斯洛文尼亚、奥地利、土耳其8个国家签署了建设过境管道的政府间协议，俄气公司与塞尔维亚、匈牙利、希腊、保加利亚和斯洛文尼亚5个国家的企业成立了建设过境管道的合资企业。预计项目总造价为160亿欧元。

2011年9月，俄气公司、意大利埃尼公司、法国电力公司、德国巴斯夫集团签署南流天然气管道项目股东协议，根据协议，上述4家公司分别拥有项目50%、20%、15%、15%的股份，负责管道运营。

2014年4月17日，欧洲议会通过决议，放弃修建南流天然气管道。2014年12月1日，俄总统普京在土耳其谈判期间表示，由于欧盟的非建设性立场，俄罗斯无法继续实施南流管道项目，同时，俄罗斯与土耳其签署了建设相同容量的天然气管道，以及扩建“蓝流管道”的备忘录。2016年，蓝流天然气管道被土耳其流天然气管道项目取代。^[42]

二 干线管道建设及运营的法律基础

（一）立法变化

1.总体立法情况

迄今为止，俄罗斯没有制定干线管道运输法，也未制定干线管道保护法。

苏联时期，政府制定了几十个油气管道行业的行政管理规定，但没有上升为法律。苏联解体后，1995年，俄罗斯国家杜马（下院）和联邦委员会（上院）审议通过了俄罗斯联邦《石油和天然气法》，但时任总统叶利钦行使否决权驳回了该法案。在联邦法律难以通过的情况下，许多联邦主体通过了自己的石油天然气专门法。1997年，鞑靼斯坦共和国通过了《石油天然气法》，1998年，亚马尔-涅涅茨自治区通过了《关于稳定和刺激开采和增加自治区石油产量》法，1999年，秋明州通过了《石油天然气法》。

1999年3月底，俄罗斯通过《天然气供给法》，解决了天然气管道运输中的有关问题。1999年9月21日，俄罗斯第二届国家杜马一读^[43]通过了《干线管道运输法》。当年12月，第三届杜马选举产生，新一届杜马高度重视油气管道的立法问题，并专门成立了能源、运输和通信委员会负责相关行业的法案编制工作。此后，杜马专门就此法案举行了听证会，政府、油气公司、学术界、社会民众对法案提出了许多意见。由于在几个关键问题上涉及多方利益，相关分歧难以协调，至今有关干线管道运输法的法案仍没有提交二读程序。

在干线管道运输法缺失的情况下，涉及管道建设、运行中的土地使用、管道安全、生态环保、管道检测、技术标准等方面的问题，主要由《民法典》《土地法典》《行政违法行为法》《刑法》《天然气供给法》《自然垄断法》《自然环境保护法》《危险工业体工业安全法》《大陆架法》的相关条款及上百部政府的行政法规、部门规章调节。为解决干线管道保护问题，1992年4月，俄罗斯能源部颁布《干线管道保护规则》，对管道铺设、公路及电力、供暖等基础设施的建设，以及管道运行保护区、事故处理、管道维修、管道运营商的权限等问题进行了较为详细的规定。

涉及干线油气管道建设运营的主要政府法规有：《关于对有关行为实施许可制度的决议》（2002年2月11日第135号），《关于对电力、供暖网络和石油、天然气、油气加工产品运送、储存、加工和销售运营领域实施许可制度的决议》和《关于对沿干线管道运送石油、天然气和油气加工产品实施许可制度的规则》（2002年8月28日第637号），《关于对工业安全进行鉴定行为实施许可制度的决议》（2006年6月22日第389号），《关于对易爆生产设施运营实施许可制度的决议》（2007年1月17日第18号）等。

2.主管职能部门的立法

对于干线油气管道的建设、运营进行管理的政府部门主要是俄罗斯能源部、自然资源部和环境技术和原子能监督局，上述机构制定了多部规章和具体实施条例。

俄罗斯能源部制定的规章和规则有《干线管道保护规则》（1992年4月29日）和《干线成品油管道技术运营规则》（1999年10月12日第338号）。

俄罗斯自然资源部和环境技术和原子能监督局制定的规章和规则有《工业安全鉴定规则》（1998年11月6日第64号）、《石油和天然气工业安全规则》（2003年6月5日第56号）等。

3.围绕《干线管道运输法》草案的争议

《干线管道运输法》草案有8个章节共33条，分别为：总则（第1～4条）、干线管道运输的国家调控基础（第5～10条）、干线管道运输系统运行和发展的法律基础（第11～15条）、干线管道运输领域的经济关系特征（第16～18条）、建设和运营干线运输管道客体的土地使用调节（第19～22条）、干线管道运输领域的工业和生态安全法律基础（第23～29条）、干线管道运输客体上的动员准备和生产特征（第30～31条）、附则（第32～33条）。

关于此法案的主要分歧点如下。

一是管道使用权分配问题。苏联解体后，俄对油气行业进行私有化改革，产生了很多石油公司，目前，规模大小不同的油气公司有上百家。多年来，俄石油企业向国外出口原油可获得比在国内销售更好的经济效益，但出口方向的总体管道输送能力并不能满足所有石油公司的需求。出口石油存在多个方向，如通过普里摩尔斯克港、新罗西斯克港、图阿普谢港或通过友谊输油管道等，不同出口方向的管输费、出口价格和管道输送能力也不尽相同。因此，如何公正合理地按非歧视性原则分配管道使用权涉及多方利益，是俄油气行业长期争论的问题。俄政府对此高度重视，自1995年起即专门成立管道利用跨部门委员会每季度对管道使用权进行分配，并通过了多部文件规定以保障不同企业（包括天然气行业的独立生产商）无差别获得管道输送配额的权利，如2001年5月3日通过的《关于保障非歧视性进入天然气管道运输系统的问题》等。但如何在法律层面进一步对此敏感问题予以明确和调节，仍存有争议。

二是原油质量造成的价差问题。俄罗斯油田众多，石油公司产出原油的质量也不尽相同，如鞑靼斯坦、巴什基尔地区生产的石油主要是硫含量较高的重油（API度20～25，含硫量2.0%～5.6%），而西西伯利亚地区产出的原油主要是硫含量0.57%左右的轻油，轻油价格要高于重油。不同质量的原油进入干线管道系统后，经过混合，从管道终端以“乌拉尔”品牌，在同一出口方向按同一价格出口。这种现象导致了生产不同质量原油公司间的矛盾。如何解决这个问题，各方意见不一。

三是管道建设投资与管输费问题。俄罗斯50%以上的干线石油管道的使用年限已超过27年（正常标准是30年），而15%在运营的干线天然气管道已超过设计使用年限。据俄罗斯专家估算，如果要维持现有的原油输送能力，则须投资1000亿～1300亿美元改造当前管道系统或新建管道。俄罗斯政府鼓励石油生产商对管道建设进行投资，并考虑在计算管输费时对后者的投资进行返还。但如何确定计算方法以激发生产商的投资积极性，各方没有统一的认识。

（二）油气管线建设运营中的法律保障

1.对油气管线建设运营主体的法律要求

油气干线管道的运营需要获得有关部门颁发的许可证。2001年8月8日，俄罗斯杜马通过第128号《关于对有关行为实施许可制度的联邦法》（即特许经营法）。此法第5条授权俄罗斯联邦政府发布实施许可制度的细则、确定颁发许可证的机构和需要获得许可的具体行为种类。该法第17条规定了一些需要获取许可的具体行为，其中包括沿干线管道运送石油、天然气和油气加工产品，包括干线管道的设计、建设和维修。

根据上述联邦法，2002年2月11日，俄罗斯联邦政府通过第135号《关于对有关行为实施许可制度的决议》；同年8月28日通过《关于对电力、供暖网络和石油、天然气、油气加工产品运送、储存、加工和销售运营领域实施许可制度的决议》（第637号）和《关于对沿干线管道运送石油、天然气和油气加工产品实施许可制度的规则》。根据上述决议，沿干线管道输送石油、天然气和油气加工产品需要获得由俄罗斯能源部颁发的许可证。

2.干线油气管道建设运营主体及其法律基础

俄罗斯油气管网长度和运量位列美国之后，居世界第二位。俄油气管网包括原油管道运输系统、成品油管道运输系统和天然气管道运输系统，属于国有资产。根据俄罗斯《自然垄断法》^[44]第4条的规定，沿干线管道运送原油和成品油、沿干线管道输送天然气属于自然垄断行为，由自然垄断主体来实施。按照这一规定，俄油气管网由两家国有垄断企业负责建设运营，其中干线原油管道和成品油管道由政府控股的俄罗斯原油管道运输公司（“Транснефть”）负责，干线天然气管道由政府控股的俄罗斯天然气工业股份公司（“Газпром”）负责。

（1）俄罗斯原油管道运输公司（ОАО АК“Транснефть”）。

由政府100%控股（指投票权股份，占总资本78.1%），其前身是苏联石油工业部石油运输局。俄原油管道运输系统由5万多公里的干线输油管道和410个加压站组成，年输送能力超过4.6亿吨/年。成品油管道运输系统由1.95万公里管道和近100个加压站组成，年输送能力为5000万吨。根据1992年11月17日第1403号总统令和1993年8月14日第810号政府令，决定成立俄罗斯原油管道运输公司。2007年，俄政府通过对公司增资的方式将其所持运营和管理成品油管道的俄成品油管道运输公司（ОАО АК“Транснефтпродукт”）的股份转交给该公司，借此使其具有管理成品油管道的权限。

作为石油管道运输产业的自然垄断法人，俄罗斯原油管道运输公司的行为受《自然垄断法》的约束，其日常经营受到能源部、反垄断署的监督。在实施管道建设时，管道运输公司还受到自然资源部、环境技术和原子能监督局等部门的监督以及《环境法》《环境影响评价法》等法律的约束。尽管俄罗斯原油管道运输公司也参与政策决策，代表政府管理干线原油管道，但它不是决策者，仍然是政府管道运输政策的执行者。俄政府对干线原油管道的管理主要通过管道使用权分配制度和运输价格决定制度来实现。俄政府利用这两种制度对原油的出口量和出口方向进行调整，以实现干线管道利用的最优化和原油出口利益的最大化。^[45]管道使用权的分配制度是政府直接调解的表现，运输价格决定制度是运用价格杠杆进行间接调节的表现。在这一管理制度中，政府是决策者，管道运输公司是执行者，石油公司是参与者。

（2）俄罗斯天然气工业股份公司（ПАО“Газпром”）（简称俄气公司）。

俄气公司是俄罗斯的跨国能源集团公司，成立于1990年，由当时的苏联天然气工业部改组为国有的天然气开采康采恩。按照2016年12月31日的公司股权结构，联邦政府控股50.23%。^[46]俄罗斯的天然气管道运输系统，也称统一供气系统，是一个集天然气生产、加工、输送和地下储存设施于一体的工业和技术综合体。统一供气系统总长度达15.95万公里，装备218座压缩站，拥有3641座天然气分销站，年输送能力约为7000亿立方米。统一供气系统由俄罗斯天然气工业股份公司所有和负责运营。

俄罗斯天然气市场主要由俄气、诺瓦泰克和俄罗斯石油三家公司负责供气，但俄气是俄罗斯唯一的天然气输送管网运营商，既负责运营由全长约17万公里的高压输气主干管道组成的统一天然气输送系统，又负责运营由全长约75万公里的中压和低压输气管道组成的支线管网及城市燃气管网。2013年之前，俄气公司对俄罗斯所有天然气出口拥有垄断权，2013年之后，仅留有管道天然气出口垄断权。

3.油气管道建设运营主体的确定程序

（1）国内油气管道建设运营主体应符合的条件。

油气管道建设、运营均实行许可证管理。根据2002年2月11日俄联邦政府第135号《关于对有关行为实施许可制度的决议》，以及2004年6月16日俄联邦政府第286号《关于联邦建设和住房公共设施署职责的决议》规定，干线管道属于一级责任设施，其施工和建设均须获得由俄罗斯联邦建设和住房公共设施署颁发的许可证。

沿干线管道输送石油、天然气和油气加工产品的许可证有效期为5年。到期后，许可证持有人可根据规定的程序提起延期申请。

（2）获取许可证的程序。

为获取许可证，申请人须提交以下文件：

——书面申请，包括企业名称、组织形式、地址；

——创建文件复印件和法人注册登记证明；

——负责管道运营和维修的公司分管领导相关资质证明复印件；

——证明申请人员工相关资质的证明文件复印件。

审批机关收到申请人提交的符合规定的文件后，在60天内决定颁发或拒绝颁发许可证。

上述俄罗斯联邦政府第135号和第637号决议曾要求干线管道的运营需要获得俄罗斯自然资源部和环境技术和原子能监督局颁发的许可证。但2005年7月2日第80号联邦法取消了管道运营需要获得许可的规定。尽管如此，因为干线管道属易爆设施，所以根据上述关于获取许可的法律、俄罗斯联邦1997年7月21日第116号《危险工业体工业安全法》和俄联邦政府2006年6月22日第389号《关于对工业安全进行鉴定行为实施许可制度的决议》规定，运营干线管道仍需要获得俄罗斯自然资源部和环境技术和原子能监督局颁发的易爆生产设施运营许可证。许可证有效期5年，到期后，许可证持有人可根据规定的程序提起延期申请。

（3）既有过境和跨境油气管道建设运营模式。

在过境和跨境油气管道建设实践中并不存在一个固化统一的运营管理模式，根据管道是否跨境/跨国，国际油气管道建设运营大致可分为三种情况：上中下游一体化模式、独立运营模式和分段合作管理模式。从俄罗斯既有的国际油气运输管道的建设运营看，以第二、三种模式为主。俄罗斯—中国输油管道即为典型的分段合作管理模式。

分段合作管理模式也是分段建设运营模式，即管道经过的各个国家和地区独立承担本国或本地区境内的管道建设与运营，不以参股方式参与其他各方境内管道的建设和运营，也不以间接方式对其他方境内管道拥有所有权。各个国家之间签订政府间合作协议，并指定本国的执行部门；同时由各国技术及管理专家共同组成管道专家委员会，具体协调整条管道的技术及衔接问题；各段管道建设与运营的全部资金由各方自行筹措，在未来经营中以各段的管输费进行补偿。

俄罗斯—中国输油管道是典型的分段合作管理模式。中俄原油管道不经过境国，由俄罗斯直接通往中国市场，建设和运营总体原则是按照国境线划分，各自负责各自境内的投资、建设和运营。2008年，中国石油天然气股份有限公司（简称中国石油或中石油）与俄罗斯管道运输公司签署了《关于斯科沃罗季诺至中俄边境原油管道建设与运营的原则协议》。根据协议，双方将在俄罗斯原油管道一期工程的基础上，共同建设和运营从俄罗斯远东城市斯科沃罗季诺经中国边境城市漠河到大庆的中俄原油管道。其中俄罗斯境内管道由俄罗斯管道运输公司负责建设和运营，所有权归俄方；中国境内段管道由中国石油负责建设和管理，所有权归中方。俄罗斯境内的俄罗斯管道运输公司与上游原油卖方签订运输合同，中方境内管道运输企业与原油买方签订运输合同。^[47]根据中俄原油管道及现有俄罗斯天然气跨境管道的有关做法，可以推测中俄天然气管道的建设、运营可能有两种模式：一是各自负责各自境内的建设和运营；二是通过建立合资公司来建设和运营。

4.外资对油气管线建设运营的参与

在讨论《干线管道运输法（草案）》时，俄罗斯联邦杜马自然资源委员会副主席、天然气联盟主席亚泽夫指出，目前俄罗斯干线管道使用年限平均超过30年，折旧超过50%，亟须扩大投资，包括引进外资。亚泽夫还提议，俄境内的干线管道可以为国家所有或私有，但国家的股比不应低于70%，外资的比例不应高于20%。

目前，俄罗斯对外资进入管道建设没有特殊的限制，但实际情况是俄境内的干线管道均由俄原油管道运输公司和俄天然气工业股份公司所有和运营，跨国管道可以采取合资的形式。

（三）油气管线建设运营的用地及投资管理

1.干线油气管道的建设用地

俄罗斯联邦涉及土地的基本法律是《俄罗斯联邦土地法典》^[48]（简称《土地法典》）。《土地法典》对土地所有制形式、土地使用权种类、土地权利的产生方式、土地权人的权利和义务、土地征用及损失赔偿、土地地块登记注册、土地使用监督、土地使用违法责任等基本事项进行了规定。俄罗斯土地分为国家所有和私人所有，其中国家所有又分为联邦所有、联邦主体所有和市政所有。

第16章“工业、能源、运输、通信、广播、电视、信息用地，保障宇航活动用地，国防、安全用地及其他专门用地”，在“运输用地”部分包含了油气干线管道用地的原则。

第90条第6款规定，为了保障管道运输设施的组织和运营活动，可以提供地块用于原油管道、天然气管道和其他管道系统地面设施的布置，用于地上和地下建筑物、构筑物、工程、设施和其他管道设施的运营、维护、建设、改造、维修必需的地面设施的布置。

第6款还提出，供气管网所在的保护区的界线，根据按规定程序批准的建筑规范和规则、管道干线保护规则和其他规范性文件确定。在上述地块上，在对其进行日常利用时，在确定的距供气管网最小距离范围内，不允许建设任何建筑物、构筑物和工程；不允许阻碍供气管网所有人或其授权的组织对供气管网执行其服务和维修工作、排除事故和消除灾难后果的工作。

干线管道的建设用地方式有以下几种形式：

——原为国有的土地无偿划拨给管道公司或为其无偿定期使用；

——原为私有的土地被征用后转让给管道公司使用，管道公司对私有土地所有者进行赔偿；

——私有的土地租赁给管道公司使用，管道公司支付租金，在管道建成后将土地归还给原所有者并负责恢复地貌。

《土地法典》第49条规定，在无其他可选方案情况下，可征用土地（包括回购）用于国家或市政需要的联邦能源系统和地区层级能源系统的建设，用于保障自然垄断主体行为的联邦和地区层级的线路设施的建设，用于市政层级电力、燃气、供暖、供水设施的建设。

2.对跨国干线管道的审批和融资管理

以东西伯利亚—太平洋原油管道（简称远东原油管道）项目为例看项目的报批、融资和建设过程。

俄石油管道运输公司立项、完成项目可研后，须提交给俄能源部审批。

环保方面，需要获得俄罗斯自然资源使用监督署（Росприроднадзор，归俄罗斯自然资源部管理）关于远东原油管道设计和建设的环评批复。

2004年12月31日，俄罗斯政府通过《关于东西伯利亚—太平洋管道系统设计和建设的决议》（第1737号），同意俄能源部和俄原油管道运输公司关于修建从泰舍特至科兹米诺港年输量为8000万吨的原油管道的建议。管道的建设阶段由俄原油管道运输公司报俄能源部协商经济发展部、自然资源部共同确定。2008年3月12日，俄能源部批准远东原油管道一期设计和建设日程表。2008年4月启动建设，一期工程包括2694公里干线管道、7个泵站、斯科沃罗季诺分输站和科兹米诺港，2009年12月一期建成投产。

管道的投资计划由俄原油管道运输公司通过俄能源部报俄政府燃料能源问题委员会审批确定。远东原油管道一期建设初期批准的建设资金额为2170亿卢布（约合70亿美元），由于管材价格上涨和通货膨胀的因素，2009年调整后的投资额约为3900亿卢布（约合125亿美元）。投资资金则由俄原油管道运输公司自己负责承担，以其自有资金或借贷资金完成建设。俄政府燃料能源问题委员会是一个跨部门协调组织，由负责能源问题的政府副总理协调，成员包括能源部、自然资源部、经济发展部、交通部、财政部、联邦安全局、联邦物价局、矿产资源署、技术监督署、国家杜马能源委员会、汉特曼斯克自治区以及俄石油公司、俄天然气工业公司、俄原油管道运输公司等各大能源企业代表。

（四）对国际油气管道运输的管理与调节

国际油气管道运输涉及出口国、过境国、进口国等多方面的实质性合作，包括国家主权、经济问题、法律问题、技术规范、安全、环保等多方面的因素，需要由国际公法和国内法两个层面的法律协调。

1.国际公法层面有关国际油气管道运输的一般性原则

在国际公法中，涉及国际油气过境或跨境运输的国际公约主要如下。

（1）《国际联盟盟约》（1919年巴黎和会通过），以国际盟约的形式确定各成员国间交通自由和过境自由。

（2）《过境自由公约》（1921年国际联盟在巴塞罗那召开的通行与过境会议上通过），在各成员国之间做出关于过境关税方面的合理规定，现已成为世界各国调整一般过境权的最主要法律渊源。

（3）《日内瓦海洋公约》（1958年联合国第一次海洋法会议通过），规定所有国家均有在公海和大陆架铺设管道的权利。

（4）《国际海洋法公约》（1982年联合国第三次海洋法会议通过），对海底管道活动及陆地的管道过境制度做出规定。

（5）《能源宪章条约》（1998年生效），作为第一个具有法律约束力的、覆盖投资保护和贸易的多边协定，首次将过境运输条例应用于能源网络。

通过对上述国际公约、条约及国际习惯法的归纳，可以确定三条关于国际油气管道运输的国际法原则，即过境自由原则、非歧视原则、不妨碍原则，这为管道运输提供了一些基本的法律原则参考。

2.政府间协议的约束

国际油气管道管辖具有事实上和法律上的独特性，在缺乏一个全局性的司法管辖机构来保障管道运营管理的情况下，需要通过政府间合作来构建跨境管道运输的法律保障体系。首先在国际条约基础上通过签订双边（或多边）政府间协议，来明确有关国家的权利和义务，之后再签订企业间合作合同，以此作为管道建设和运营的法律依据。

如在修建“蓝流天然气管道”时，1997年12月15日俄罗斯与土耳其政府、2008年1月19日俄罗斯与保加利亚政府分别签订了双边协议，规定了缔约方的权利和义务，成为解决潜在纠纷的重要依据。

在建设亚马尔—欧洲天然气管道时，以波兰段为例，曾经签署以下系列法律文件：

（1）1992年俄波签订的《俄波睦邻友好合作协定》，双方在过境运输基础设施（包括管道与电网等）方面加强合作；

（2）1993年8月俄波签署的《俄波两国关于建设自俄罗斯经波兰境内向西欧运输天然气管道的协定》；

（3）1995年2月俄波签订落实1993年8月协定与明确管道职责的议定书，波兰确定了管道建设时间表；

（4）2003年俄波两国签订补充协议，对2003～2022年的供气量以及一期的输送能力、融资和2003～2018年管输费做了明确的规定。

（5）2009年10月俄波达成新的协议，将原政府间协议延长至2037年，并对合资公司的管理方式和过境费做了约定。

3.政府在国际油气运输管道建设运营中的作用

国际油气运输管道建设运营中起决定作用的是政府，最终由政府决定管道建设方案和运营方案，这既是行政决策的过程，也是利益博弈的过程。油气输出国、油气管道过境国、油气输入国在国际油气贸易中都以实现本国利益最大化为目标，这种利益诉求也充分体现在跨境和过境管道的协商、谈判和运营的激烈博弈中。博弈涉及多方面因素和条件，既有本国的情况，也有相关国家的利益诉求，既有政治上的考虑，也有经济上的因素。从国家层面看，博弈的主体是各国政府，博弈的过程是各国政府行政决策的过程，博弈的结果就是管道方案的出台。

三 本节小结

俄罗斯一向高度重视对油气管道运输行业的规范和调控，在干线管道运输法缺失的情况下，涉及管道建设、运行中的土地使用、管道安全、生态环保、管道检测、技术标准等方面的问题，主要由《民法典》《土地法典》《行政违法行为法》《刑法》《天然气供给法》《自然垄断法》《自然环境保护法》《危险工业体工业安全法》《大陆架法》的相关条款及上百部政府的行政法规、部门规章调节。

俄油气管网系统包括原油管道运输系统、成品油管道运输系统和天然气管道运输系统，由俄罗斯原油管道运输公司和俄罗斯天然气工业股份公司两家国有垄断企业负责建设和运营。俄罗斯油气管道建设、运营均实行许可证管理。干线管道的设计、建设和维修，沿干线管道输送石油、天然气和油气加工产品需要获得由俄罗斯能源部颁发的许可证。

俄政府对干线原油管道的管理主要通过管道使用权分配和管道运输价格决定两种制度实现。管道使用分配制度是政府直接调节的表现，运输价格决定则是运用价格杠杆进行间接调节的表现。

跨境管道建设还需要签订双边（多边）协议来进行协调。涉及管道建设，包括跨境管道建设的具体事项，需要政府批准，出台政府决议。俄境内的油气管道运营主体为俄原油管道运输公司和俄气公司，而境外段则由当地油气运输公司负责管理和运营。

俄罗斯对外资参与管道建设和运营受《自然垄断法》调节，境内管道实际不允许外资进入，跨国管道可以采取合资的形式建设、运营，以国境线划分，各自负责各自境内的投资、建设和运营。