一 40年来政府与社会组织关系的变迁

（一）1978年至1995年9月，政府与社会组织的关系：父子依附型

学术界一般将1995年9月第四届世界妇女大会NGO论坛的召开作为中国自下而上社会组织发展的标志性事件或里程碑。在此之前，社会组织主要是政府自上而下发起成立。政府直接或授权建立官办社会组织^[7]承担部分政府的社会职能，与社会组织形成“父子关系”。这种关系是通过政府向社会组织授权委托其行使社会职能、给予关键资源支持与控制等途径形成的，由于政府牢牢掌控官办社会组织的重大人事任命权、重大活动决定权和财权，社会组织虽然名义上是独立法人，但与政府部门形成依附关系。

改革开放以后，政府直接成立或授权建立非政治性的官办社会组织的目的在于通过成立社会组织，动员社会资源，帮助政府解决社会问题。当时，政府财政非常困难，没有充足的财力满足社会的需求。在这一背景下，政府希望通过成立社会组织的方式，动员民间力量以获得资源。例如，1981年成立的中国儿童少年发展基金会，通过向社会募集善款，落实政府儿童教育政策、服务儿童、服务社会、服务国家教育事业大局、维护社会和谐稳定。1984年，经国务院批准设立的中国残疾人福利基金会，其宗旨和任务是弘扬人道主义，动员社会力量，辅助国家发展残疾人事业等。虽然这些官办社会组织名义上不是政府部门，没有相应的政府权力、职责，但是这些官办社会组织实质是在社会领域为政府代言或代行其职。虽然这些社会组织名义上属于独立的非营利性法人组织，但其自主性较弱，需要依附政府才可能获得发展空间与资源。不仅其主要负责人的人事任免由业务主管部门决定，许多政府部门的领导或退休领导在这些社会组织中任职，而且社会组织的重大活动需要得到政府部门的批准，重大事项的实质决策权由业务主管单位行使。更有甚者，部分社会组织与业务主管部门合署办公，由业务主管部门代管财务，两块牌子一班人马。在这种情况下，一些官办社会组织成为典型的“二政府”，不仅官僚作风严重、效率低下，而且缺乏社会组织应有的活力，社会作用不彰。20世纪80年代中后期，政府开始推动社团的改革，提出了“政会分开”，要求1985年以后新建的各类官办社会组织实行“经费自筹、人员自聘、活动自定”的方针。1994年，国务院颁布《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》，要求国务院各部委、各办事机构、各直属机构的领导同志今后不再兼任社会团体领导职务，已兼任社会团体领导职务的，要依照该社会团体章程规定程序，辞去所兼职务。然而，由于改革方向不明确、改革策略路经选择不当、缺乏社会竞争性环境和自主改革动力不足等原因，官办社会组织的官办色彩、效率、能力没有明显变化，政府与社会组织的关系并没有发生质的变化。^[8]

（二）1995年9月至2004年3月，政府与社会组织的关系：分离补充型

自1995年9月，随着自下而上社会组织的发展，政府与社会组织的关系格局出现了一些明显的变化。我们可以将1995年9月到2004年3月这一时期的政府与社会组织的关系概括为分离补充型关系。

首先，民间自下而上社会组织的出现改变了以往社会组织与政府单一的父子依附关系结构。1995年第四届世界妇女大会在北京召开，与此同时，NGO（Non-Government Organization的英文缩写）论坛举办成功，这是中国社会第一次大规模与境外NGO接触，特别是通过媒体的报道与传播，普通公众开始了解NGO的概念与知识。自此，中国自下而上的社会组织开始不断成长。一些民间精英人物率先发起妇女、环保、残疾人、扶贫等领域的社会组织，如“自然之友”“红枫妇女热线”“农家女”“地球村”等第一批自下而上的社会组织。在这些民间自下而上社会组织的示范带动下，我国民间社会组织的发展开始从局部走向全国，从少数传统领域逐渐向社会服务的各个领域扩展。从组织的人事、财务和重大事项决策等事项看，这些自下而上的社会组织自主性较强，对政府的依附性较小，特别是在财务方面对政府的依附非常小。事实上，第一代自下而上的社会组织，其资金主要来自境外NGO的资助，政府部门对这些新生事物也缺乏管理经验。因此，政府一开始对这些自下而上的社会组织采取了“三不政策”，即“不承认、不禁止、不干预”。^[9]

其次，这一时期，自上而下的官办社会组织也在开始改革，自主性有所提升。随着改革开放的深入、国家社会关系的调整，国家无力全面控制社会，主动或被动地撤出部分社会服务领域。同时，随着国际交往的增多，一些先锋型的社会组织、政府部门领导受国际NGO的影响，也在开始探索改革之道。例如，中国扶贫基金会就在这一时期启动了去行政化的改革。甚至一些自主意识较强的官办社会组织也在积极寻求更多的自主发展空间和更多元的资源支持，包括寻求境外NGO的资助，部分官办社会组织的自主性也有一定程度的提升，呈现出政社分离的趋势。

最后，这一时期，随着政府控制性法律法规和政策的出台，政府与社会组织的关系更加复杂化。1998年，政府颁布了《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，实行双重管理体制，即社会团体和民办非企业单位首先必须取得业务主管部门的同意才能在民政部门正式登记注册，同时规定禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者相似的社会组织。2000年，政府颁布了《取缔非法民间组织暂行办法》，将未经批准筹备社团、未经登记或撤销登记的以社会团体或民办非企业单位名义进行活动的组织归为非法民间组织加以取缔。这对政府与社会组织的关系产生了双重影响。一方面，政府通过双重管理体制，强化了业务主管部门与官办社会组织的关系，通过法律正当性强化了官办社会组织的属性、地位和特权，强化了政府对登记注册的社会组织的控制；另一方面，双重管理体制又导致自下而上的社会组织难以在民政部门登记注册从而获得合法身份。在这种情况下，一些自下而上的社会组织选择在工商部门登记为企业，或者不登记。由于这些自下而上的社会组织资源不依附于政府，再加上并不在民政部门登记注册，游离在民政部门的监管之外。因此，在社会上出现了一个与政府相分离的第三部门。特别值得一提的是，这一时期，中国自下而上的民间社会组织存在一个非正式的“自我审查”机制，主动选择非冲突的方式，在社会亟须的服务领域开展活动。例如，在妇女、环保、艾滋病防治、残障等领域发挥了积极的作用，自觉发挥拾遗补阙的功能。通常这些自下而上的民间社会组织主要在政府还没有关注或者无力满足社会需求的领域开展活动，因此，虽然没有法律合法性，但有很强的社会合法性。这也是这一时期政府并没有严格按照《取缔非法民间组织暂行办法》取缔大量没有登记注册的社会组织的原因，也即政府对这类没有在民政部门登记注册的自下而上的社会组织采取了“不承认、不禁止、不干预”的三不政策。^[10]概括而言，这一时期，一方面大量自下而上的民间社会组织开始生成与发展；另一方面，一些先锋性的自上而下的官办社会组织开始改革。按照“人事自主、财务独立、活动自定”的方针，朝政社分开的方向发展。而且，不管是自上而下的官办社会组织，还是自下而上的民间社会组织，都自觉或不自觉发挥拾遗补阙的功能，主要在政府无力或无暇顾及的领域开展社会服务，与政府部门形成了分离补充型关系。

（三）2004年3月至2012年10月，政府与社会组织的关系：政府引导下的协同合作型

如果说在1995年9月至2004年3月之间，政府对自下而上的社会组织采取了消极管理的方式，政府与社会组织呈现出分离补充型关系的特征，那么，从2004年3月到2012年10月，随着自下而上的社会组织的快速发展和社会组织作用的日益凸显，政府对社会组织的态度发生了变化，从开始消极的“三不”政策走向逐步放开登记、购买社会组织服务等积极的吸纳政策，政府与社会组织的关系呈现政府主导下协同合作的趋势。

首先，政府对社会组织的管理政策出现了较大调整，对社会组织的态度也发生了积极的转变。党的十六届四中全会提出“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”，为社会组织发展及与政府合作奠定制度基础。2004年，以政府修订的《基金会管理条例》为分水岭，政府首次允许个人、企业自发成立非公募基金会。这一期间，中国的基金会发展迅速，2006年以后每年基金会数量增幅均在15%～20%。非公募基金会从无到有，发展非常迅速，在总量上已经超过公募基金会。基金会特别是非公募基金会的发展对中国社会组织的发展具有非常重要的意义。一是因为非公募基金会几乎都是民间自下而上成立，自主性较高；二是非公募基金会是基于私人捐赠财产成立的，不仅可以自主开展项目，而且可以为基层自下而上的社会组织提供资金支持，大大改变了行业的生态，改变了自下而上社会组织主要靠喝“洋奶”的局面。除放开基金会的登记、注册外，政府还开始降低公益慈善类、社区类、行业协会商会类、科技类社会组织登记、注册的门槛，逐步将社会组织纳入依法管理的范畴，并出台一系列有关社会组织的法规政策。例如，浙江省从2007年至2012年颁布了10项社会组织政策法规；广东省从2005年至2012年颁布了20项社会组织的政策法规，内容涉及社会组织管理体制改革、培育社会组织和发挥社会组织作用等多个方面。^[11]

其次，加大了对社会组织的扶持力度。自2006年起，各地方政府根据自有条件推出不同的培育与发展社会组织的地方政策。例如，北京市2008年明确提出构建社会组织“枢纽型”工作体系的工作思路，广东省取消了行业协会的双重管理体制，上海市推出了一系列扶持和培育社会组织的财税政策等。恩派^[12]于2006年在国内首创“公益孵化器”模式，在上海建立孵化器培育社会组织。随后，公益孵化器的模式在全国几十个大中城市推广复制。其中，政府是公益孵化器的主要资金来源和主导推动力量，公益孵化器在场地、资金支持和能力建设等方面帮助社会组织的生存和发展。

最后，积极开展官办社会组织自主化改革的地方实践。2004年初，深圳专门设立了市政府直属的“行业协会服务署”，全面统筹协调行业协会民间化改革的工作，通过民间化改革，深圳市行业协会与政府原主管单位在人员、办公场所和财务等方面实现了全面脱钩，还原了行业协会独立社团法人的地位。2007年国务院出台了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，明确行业协会改革发展坚持市场化方向、政会分开、统筹协调、依法监管的原则。各地政府主动加快了对官办社会组织去行政化的改革，增大官办社会组织的自主性。为防止官办社会组织与政府脱钩后出现混乱和衰亡，一些地方在民间化改革的同时，加强对社会组织的培育。如北京市成立社工委、上海市成立行业协会发展署、珠海市成立社工委等机构，专门负责社会组织的培育，加强对社会组织的扶持，培育社会组织的效果也非常明显，有效地保证了官办社会组织民间化改革的顺利进行。

在以上多重因素的作用下，政府与社会组织的关系在这一过程中发生了较大的改变，国家与社会的关系得以重构。政府对社会组织的扶持增多、不必要的管控减少，社会组织与政府在社会服务和社会事务上的合作逐渐增多，在政府主导下，双方关系向协同合作关系的方向发展。这一时期，中国社会组织的数量大幅上升，其自主性、组织能力和社会影响力不断扩大，社会组织在社会经济发展中的作用日益凸显。例如，2008年汶川地震期间，社会组织和志愿者在抗震救灾期间做出巨大贡献，大大提高了政府、社会对志愿者和社会组织的认识，社会组织的知名度和认可度大幅提高。

（四）2012年10月以来，政府与社会组织的关系：党委领导下的新型协同合作关系正在形成

2012年10月以来，政府与社会组织的关系出现了一些新的动态与变化。党的十八大提出要建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。在党的方针指引下，政府与社会组织的关系一方面更加注重党对社会组织的领导，发挥党组织、党员对社会组织方向的把握与引领，另一方面积极推动行业协会商会等社会组织的行政脱钩工作，加快建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。一种具有中国特色的新型政府与社会组织关系正在逐步形成。

首先，政府从战略层面完善社会组织管理的制度建设。中共十八大正式提出建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。此后，政府加强了社会组织管理的法律和制度建设。2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅出台的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》再次明确提出《社会组织法》等相关法律法规的制定和修订要求。《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》对积极稳妥推进行业协会商会与行政机关脱钩做出了部署。2016年《民法总则》中，明确了各类社会组织的法人地位。《中华人民共和国慈善法》和《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》两部法律出台，填补了社会组织管理领域的高层级法律的空白，使社会组织的慈善活动与监管有法可依。截至2017年9月，各级民政部门认定和登记的慈善组织已达2500个，其中给予公开募捐资格的596个，慈善信托备案38件，规模约9亿元。^[13]与此同时，国务院制定了志愿服务条例，志愿服务工作被纳入法制轨道，为加强监管，民政部出台《社会组织信用信息管理办法（征求意见稿）》，明确了登记管理机关依据社会组织未依法履行义务或者存在违法违规行为的有关信用信息，建立社会组织活动异常名录和严重违法失信名单制度。

其次，社会组织党的建设大力推进，党对社会组织的政治领导加强。这一时期，中国特色的政府与社会组织关系最突出的体现就是加强党对社会组织的领导。2015年9月，中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，强调了加强社会组织党的建设工作的重要意义，对社会组织党建工作做了具体部署。《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中再次重申坚持党的领导的基本原则，社会组织党建工作成为社会组织管理工作的重点。党的十九大召开前，2300余家全国性社会组织实现了党的组织和党的工作“两个全覆盖”。2016年底，全国各级各类社会组织中党组织覆盖率达到58.9%，比2015年提高了17.4%。^[14]十九大报告中进一步强调注重在社会组织中发展党员，社会组织的党组织之职责也写入了新修订的党章中。社会组织成为党的工作和群众工作的重要阵地，是党的基层组织建设的重要领域，社会组织的政治功能受到重视，党对社会组织的政治领导得以加强。

最后，政府与社会组织的合作关系进一步深化。2013年，国务院办公厅下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育和残疾人服务等领域，逐步加大政府向社会组织和企业、机构等社会力量购买服务的力度，更多更好地发挥社会力量的作用。依法在民政部门登记成立或经国务院批准免于登记的社会组织成为购买服务重要承接主体，为政府与社会组织更深层次的合作奠定了基础。党的十八届三中全会提出，要改进社会治理方式，激发社会组织活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。多地大力推进政府购买社会组织服务，投入大量资金用于购买社会组织提供的各类社会服务，如2013年、2014年，仅北京市社会建设工作办公室就投入共1.6亿元专门用于购买社会组织服务项目，在社会服务各个领域，政府与社会组织开展合作治理。十九大报告中提出了共建共治共享的社会治理格局，再次强调要建设“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，并强调推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用。一系列具有深刻改革意义的政策法规的出台和政社合作的深入实践，意味着中国政府与社会组织的关系发展到一个全新的层次，进入了新时代。政府对社会组织管理的制度化水平不断提升，政府与社会组织的关系日趋成型，并呈现出不同于西方的政府与社会组织的关系特征，凸显了政社关系的中国特色，即在党的领导下的政府与社会组织新型协同合作关系。

图1 改革开放四十年中国政府与社会组织关系演变趋势