四 《慈善法》——全新的制度建构及其革命性作用

2014年初，中国正式启动了《慈善法》的立法工作。经过两年紧锣密鼓的起草、讨论、征求意见和反复修改，2016年3月，第十二届全国人民代表大会高票通过《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）。这是中国最高立法机关审议通过并颁布的第一部有关社会组织的基本法律。此前，有关社会组织的相关法规都是由国务院颁布的，其中包括关于社会团体、基金会和民办非企业单位的三个行政法规。新颁布的《慈善法》于2016年9月1日起施行，该法规的颁布施行提高了社会组织立法的法律位阶，也推动现行相关法规进行全面修订，使得中国社会组织法制建设进入了一个新时代。《慈善法》用12章112条的篇幅，构建了一套中国前所未有的慈善组织法律制度，这套制度立足于大慈善的制度共识基础上，建构了一个基于信息公开的新制度体系，其作用在于把慈善组织交给社会，从而解放政府，造福社会。

（一）制度共识：贯穿于立法中的八大理念

《慈善法》这一新的法律制度来自于历时两年的开放立法过程。一批专门从事公益慈善研究及立法研究的专家学者深度参与了这一过程，在经过广泛的参与、激烈的讨论及争辩、充分的论证之后，负责起草工作的全国人大内司委在七个专家建议稿的基础上形成了法律草案，后期又多次召开座谈会，两次向社会公开征求意见，数十次修改草案，最终提交全国人大审议通过。在整个立法过程中最终达成了八个方面的基本共识，成为这部重要法律的制度基础。具体如下。

第一，大慈善的理念。所谓“大慈善”，指的是区别于传统慈善的现代慈善或公益慈善的范畴，《慈善法》在立法过程中就此争论多时并最终达成共识，在第三条中明确用公益来定义慈善，采纳了多数学者主张的“公益慈善”的观点。可以说，引入“大慈善”的理念是这一法律最鲜明的特色。

第二，组织为主的理念。强调以慈善组织为最重要的法律主体，体现组织法的特色。这一理念的立法背景是以《慈善法》弥补尚未出台的社会组织法之空白，保障慈善组织的合法权益并促进以慈善组织为核心的社会组织健康发展。同时，通过《慈善法》明确慈善组织在社会组织中具有最高法律位阶的合法性，突出慈善组织的重要法律地位。

第三，多元主体的理念。强调慈善活动具有广泛的开放性，任何社会成员都能以适当方式参与慈善活动。这一理念彰显了《慈善法》的开放性和包容性，即努力向所有的慈心善行开放，包容一切公益活动。

第四，深化改革的理念。强调《慈善法》的立法要纳入全面深化改革的进程，为正在积极推进的全面深化改革保驾护航。这是《慈善法》最重要的时代背景和立法基础，也为这部法律提出了与时俱进、与改革共生的政治使命。

第五，社会向善的理念。倡导和激励慈心善行，鼓励和支持公益事业，努力激发每一个社会成员的善行善举，推动整个社会形成关爱他人、志愿公益、积极向善的良好风尚。

第六，公益价值观的理念。强调公益是慈善组织的核心价值，公益慈善是社会组织的主流价值观。在慈善即公益的前提下，《慈善法》将公益与互益、共益、私益等区分开来，在承认社会组织具有多元价值及利益诉求的基础上，凸显公益价值是社会价值的高级形态。

第七，规则向严的理念。强调《慈善法》的规定对于慈善组织和相关政府部门具有约束力和明确的法律责任。这表现在该法律不仅倡导和鼓励各类社会主体积极参与慈善事业，更给出了许多约束性条款和各类禁止性规定，对慈善组织和相关政府部门提出了明确的刚性约束。

第八，政府向外的理念。强调政府作为公共权力主体在通常情形下不得直接参与慈善活动或干预慈善组织的决策。

（二）制度架构：信息公开基础上的新制度

《慈善法》在上述八大理念基础上，建立了一整套全新的法律制度和政策体系。《慈善法》所规定的一整套全新的制度和政策，有一个重要的制度内核，即慈善信息公开的制度。在《慈善法》中，通过种种制度设计和政策安排，明确要求所有慈善组织和相关各级政府部门，都应通过三类慈善信息平台，将慈善信息向社会公开，使之透明，具体包括至少以下23个方面。

1.统一登记制度：慈善组织实行统一登记制度，由县级以上人民政府民政部门进行统一登记管理。

2.慈善认定制度：慈善组织由登记管理机关认定；已登记为基金会等社会组织的可申请认定为慈善组织。

3.年度报告报送及其公开制度：慈善组织每年向登记管理机关报送年度工作报告和财务会计报告，并向社会公开。

4.内部交易限制及公开制度：慈善组织主要利益相关者涉及内部交易的，不得参与相关决策，并需及时向社会公开交易情况。

5.慈善财产清算制度：慈善组织终止活动需进行财产清算，其剩余财产应按章程规定转给宗旨相同或相近的其他慈善组织。

6.公开募捐资格制度：慈善组织开展公开募捐应取得公开募捐资格，符合条件的慈善组织向登记管理机关申请并获得公开募捐资格。

7.三类信息平台制度：慈善组织发布慈善募捐等慈善信息，应当在国务院民政部门统一建立的信息平台或者指定的慈善信息平台发布，并同时在慈善组织自建网站发布。

8.募捐方案及其备案制度：慈善组织开展公开募捐应制订募捐方案，募捐方案应在募捐活动前向登记管理机关备案。

9.合作募捐制度：允许个人及不具有公开募捐资格的其他组织与有公开募捐资格的慈善组织开展合作。

10.平台公募验证制度：开展网络公开募捐的平台，应对慈善组织的登记证书、公开募捐资格证书进行验证。

11.定向募捐制度：将针对特定对象开展的募捐活动定义为定向募捐，慈善组织可开展定向募捐。

12.危机救助协调机制：在发生重大自然灾害等突发事件时，政府要建立救助协调机制，及时发布信息并有序引导慈善活动。

13.禁止摊派募捐：明确禁止摊派募捐等利用公权力干预慈善的活动。

14.捐赠宣传伦理规制：规范慈善宣传，禁止借慈善之名宣传烟草制品等商品。

15.捐赠人履行捐赠协议规定：明确捐赠人的权利与义务，并规定捐赠人应按捐赠协议履行捐赠义务。

16.慈善信托备案及报告制度：慈善信托应向民政部门备案，受托人应每年向备案部门报告信托事务处理情况及财务状况，并向社会公开。

17.最低公益支出比制度：慈善组织每年公益支出比不得少于上年总收入的70%或三年收入平均数额的70%。

18.年度管理费用制度：慈善组织年度管理费用不得超过当年总支出的10%。

19.慈善信息统计发布制度：县级以上人民政府建立健全慈善信息统计发布制度，明确规定公开发布慈善信息的内容。

20.部门间慈善信息共享机制：各级民政部门要建立与其他相关部门之间的慈善信息共享机制。

21.扶贫济困特殊优惠政策：国家对开展扶贫济困的慈善活动，施行特殊的优惠政策。

22.违法行为的投诉、举报及受理制度：个人和组织可就慈善组织的违法行为向执法部门及慈善行业组织投诉、举报，相关部门和组织要及时受理。

23.舆论与社会监督制度：国家鼓励公众、媒体对慈善活动进行监督，对慈善违法违规行为予以曝光，发挥舆论和社会监督作用。

（三）革命性作用：把慈善组织交给社会

从国家—社会关系转型的视角来看，《慈善法》的革命性作用在于：把慈善组织交给社会。随着《慈善法》的落实，各级登记管理机关、业务主管单位及其他相关党政部门，都将逐渐从原有的对慈善组织监督管理重负下解放出来，转而将工作重点转向对三类信息平台的有效管控及其效能的提高上。

在现行体制下，监督管理社会组织的主体是国家，包括各级登记管理机关、业务主管单位及其他党政相关部门，监督管理作为一项纷繁复杂的行政管理职能，需要上报、下发、审核、制订和修订大量文件，需要投入巨大烦琐的人力资源和经济资源，需要在各种政治及行政系统之间建立种种协调关系，更需要与监督管理的对象之间进行错综复杂的沟通协调及种种博弈，这种国家直接面对社会组织的监督管理体制，尽管经历了从最初相关部门各自归口的粗放型体制，到登记管理机关与业务主管单位分别负责的双重管理体制，再到正在实施的分类管理体制乃至部分领域尝试推进的统一直接登记管理体制的改革，但始终都没有走出国家直接面对社会组织的监督管理格局。

《慈善法》的颁布和实施，一方面赋予了慈善组织以高于其他各类社会组织之上的最高合法性，另一方面通过基于慈善信息公开的上述制度的推进，使得国家不再直接面对慈善组织，而是通过三类信息平台的建立和运行，将监督管理的主体直接换位到三类信息平台，进而通过移动互联网技术的应用及慈善大数据的作用，使得整个社会全面监督慈善组织及其活动的格局得以形成，并最终实现慈善组织依法开展慈善活动的法治目的。这样一种新型体制，我们称之为“政府管控平台，平台面对组织，社会全面监督，组织依法活动”的新型国家—社会关系。