一、我国区域空间的尺度重组

随着城市区域日渐成为全球经济重要的竞争者，我国各个区域的地方政府开始加强彼此间的交流与合作，它们已经认识到唯有携手合作促进区域整体发展才能提升总体优势。在改革开放后的30多年里，我国区域地方政府之间的关系逐步从竞争走向合作。在这一过程中，国家与地方政府在区域空间方面的尺度重组是推动区域协作的重要力量。

尺度（scale）在传统上被认为是地理学上的固定的、有界限的、自我封闭的、预置的空间。近年来，这一概念逐渐被应用到社会和政治领域，并被赋予了更广泛的内涵。尺度不再是一个地理过程中不证自明的或者预置的平台，而是在当今全球化、国家和地方重构背景下原有的尺度被重新架构和重组的变化过程。[1]这一过程包含了两个方面的内容：一方面是指不同地域、不同地方政府之间的横向联系过程；另一方面包含了从全球、国家，到地域、大都市区、城市乃至更小的市镇之间的纵向结构化进程。[2]尺度重组（rescaling）就是在这个意义上提出的，它是指在当今经济活动全球地方化（glocalization）的新趋势下，国家在各个空间层面的结构重划和空间战略的调整。这一空间层面的尺度重组过程与区域治理制度安排的重新设计相互交织，并对我国区域发展产生了重要的影响。

地域空间是区域地方政府制度安排的载体和平台，区域政策和实践都在这个平台上执行。[3]改革开放30多年来，随着我国各地区经济和社会的发展，区域资源与环境的承载压力陡增，社会发展与自然资源之间的匹配关系形成了一对张力。这一张力影响着大都市区的可持续发展能力，甚至会关系到国家和民族的国土安全与长期生存的资源保障。[4]因此，区域空间结构的重划和空间战略的调整既是关乎国家可持续发展的重要内容，也是影响区域治理的关键因素。在空间尺度重组方面，我国区域空间结构经历了几次大的调整，形成了东中西三大地带、东中西和东北四大板块、“三大五小”和六个核心经济圈、国家主体功能区等。[5]伴随着这些外部空间地域框架的形成，我国的中央政府与地方政府、地方政府之间的府际关系也在发生着变化。

（一）三大地带中的经济区与开放城市

20世纪八九十年代，在优先发展东部沿海地区，然后有次序地发展中西部的战略推动下，我国区域空间结构逐渐形成了东部、中部、西部三大地带。其中，东部沿海地区成为这一时期国家区域发展战略的重点。在这一区域战略的实施过程中，我国首先在东部沿海地区设立了5个“经济特区”，即深圳、珠海、汕头、厦门、海南，并于1984年设立了14 个“沿海开放城市”[6]。随后，又把珠江三角洲、闽南三角洲、长江三角洲、辽东半岛和山东半岛五个区域确立为“沿海经济开放区”。到了20世纪90年代初，我国在上海市设立了浦东新区。经济特区、沿海开放城市和沿海经济开放区等的设立成为我国优先发展东部区域战略的主要内容。

随着西部地区在我国地域框架规划中重要性的不断凸显，国家又相继开放了长江沿岸的芜湖、九江、重庆等沿江城市，珲春、满洲里等沿边城市和南昌、兰州等内陆省会城市。1999 年9 月，《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中明确提出了我国的西部大开发战略。这些沿江、沿边和内陆城市的开放以及西部大开发战略的提出，标志着我国区域空间战略由东部沿海带状结构逐步转向东部带动中西部的轴线式发展模式。[7]

在东中西三大地带的形成中，中央政府主要是通过对地方政府分权的方式来实现东部区域发展战略。在这一过程中，中央政府首先扩大了东部经济特区和沿海开放城市在财政、税收与信贷等方面的权限。随后的沿江、沿边、内陆省会城市的开放也遵循着分权的逻辑，国家赋予这些城市在吸引外资、给予外商优惠政策等方面的权利。通过分权，这些经济特区和开放城市获得了优先的发展，在经济飞速发展的同时，区域地方政府间的竞争也开始加剧。

（二）四大地域板块形成后的“新特区”

在东部沿海地区优先发展战略的推动下，我国形成了由南向北的对外开放带，并且在西部大开发战略的拉动下，国家对西部地区经济和社会发展给予了重点关注。然而，我国中部地区的发展却显得相对缓慢。为此，国家在2003年提出了振兴东北老工业基地战略，并于2006年4月正式出台了《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》，把东北地区从原来所属的中部地带中划分出来成为一个独立的板块。至此，在原来东中西三大地带的基础上，我国区域发展的总体空间结构形成了东部、中部、西部和东北地区四个地域板块。相应地，区域发展的总体战略也基本形成，即“推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的格局”[8]。

在这一战略框架下，我国开始推行建设“国家综合配套改革试验区”。这一举措是继我国改革开放初期深圳、珠海等第一批经济特区后建立的第二批经济特区，也称“新特区”。“新特区”的建立是为了适应整体性改革的需要，解决我国经济社会发展中遇到的可持续发展和协调发展的问题。它的布局充分考虑到我国经济从东向西推移、从南向北扩展的空间战略，在东部、中部、西部以及东北地区四个板块都建有国家综合配套改革试验区，以期打破区域之间的壁垒，创新区域发展模式，提升区域和国家竞争力。

截至2012年，国务院共批复了10个“国家综合配套改革试验区”[9]。每个试验区的设立都有不同的国家地域空间的考虑，并肩负着制度创新和探索各种发展模式的任务。例如，位于我国东部地区的上海浦东新区、天津滨海新区和深圳市综合配套改革试验区分别属于长三角、京津冀和珠三角都市圈，这样的布局就是为了协调城市与区域之间的发展，使这些特区的改革对所处的区域空间板块产生辐射作用，从而带动整个区域乃至全国的发展。同时，它们都属于全面综合改革试验区，在全国范围内具有示范作用，在行政体制、市场经济体制、金融体制、社会管理体制等各方面推进制度创新和改革。相比而言，位于西部的重庆和成都的全国统筹城乡综合配套改革试验区则属于专题性改革试验区，成渝地区设立两个专题性改革试验区主要是为了探索城乡均衡发展模式，促进公共服务在城乡的均等化，实现城乡统筹发展。同时，这两个试验区的设立还有国家在区位空间方面的考量，重庆市和成都市位于我国中西部结合处的大长江经济走廊圈，试验区的设立有助于这两个城市带动整个区域和西部地区的协调发展。

国家综合配套改革试验区既是中央政府顺应经济全球化趋势，自上而下推行的区域战略，也是推进区域制度创新的举措。中央政府根据地域的代表性和试点内容的典型性在全国范围内进行甄选。入选的试验区具有先行先试权，通过在本区域推行相关主题的经济、社会和行政体制改革而总结出经验后在全国范围内推广。因此，这些“新特区”的设立是对地方政府的新一轮分权。与上一轮经济特区和开放城市的分权过程不同，在这一轮新的分权过程中夹杂着很多地方政府与中央政府的博弈行为，由于试验区获批后，国家会赋予地方政府很多制度创新的权利，所以综合配套改革试验区吸引着各省区政府纷纷申请，期望本区域成为国家级配套改革试验区。

（三）“三大五小”和六个核心经济圈组成的区域网络化格局

2005年后，我国的区域空间结构开始了新一轮的调整和规划，由20世纪八九十年代各个经济开放城市带动的增长极、东中西和东北四部分拉动的增长板块，演变为由各种类型的经济圈和都市圈形成的网络化空间布局。伴随着“十一五”规划的推出，我国区域空间逐渐形成了“三大五小”和六个核心经济圈的新格局。其中，“三大”指的是长三角地区、珠三角地区和环渤海地区，“五小”指的是辽宁沿海经济区、山东黄河三角洲生态经济区、江苏沿海经济区、海峡西岸经济区和广西北海经济区，六个核心经济圈包括首都经济圈、环渤海经济圈、东海经济圈、南海经济圈、长江中上游经济带和黄河中游经济带。

“三大五小”和六个核心经济圈之间相互交叉、重叠和包容，体现了我国区域布局朝向立体的、多层次的、网络化的格局发展。值得注意的是，“三大五小”经济区涵盖了我国从东北到西南的所有沿海地区，海洋经济区域的布局基本形成，体现了国家对海洋战略的高度重视，推进蓝色经济、海陆统筹发展将成为未来区域发展的重点。六个核心经济圈则辐射到了我国从东部到中部和西部的很多城市群或都市圈，如长江中上游的长株潭城市群、武汉都市圈和成渝都市圈，黄河中游的中原城市圈和关中城市群等。这种纵贯南北东西、经济区和都市圈相互嵌套的网络化区域格局是继改革开放以来我国东中西三大地带、东中西和东北四大板块后，对地域空间的进一步重划和整合。

在“三大五小”和六个核心经济圈的带动下，城市与区域一体化的进程加快，全国正在形成长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、长株潭、武汉等23个城市群或都市圈。[10]许多区域和都市圈都制定了自己的规划，如《长江三角洲地区区域规划纲要》、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》、《京津冀都市圈区域规划》等。伴随着国家向东部沿海倾斜的非均衡区域发展战略向区域协调发展战略全面实施的转变[11]，以及空间经济结构的集聚与扩散效应，我国各个都市圈城市政府之间的横向关系也随之发生了变化，由原来相互竞争的关系，转向单纯的经济技术合作，并逐渐走向初级的跨域公共事务治理方面的协作[12]。

（四）地域空间尺度重组后的国家主体功能区

2010年国务院颁布的《全国主体功能区规划》规定，国家主体功能区是指根据我国不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，把我国国土空间分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域四种类型。[13]因此，国家主体功能区划与上述三种地域规划不同，它强调人和自然的协调发展、资源和要素的优化配置，从国家自然和经济社会的综合视角来考查区域发展的趋向，从可持续发展和区域协调的价值判断出发来确定主体功能定位[14]，因而是一种宏观的、整体的、综合的，以科学发展和可持续发展为主导的国家地域空间的尺度重组。三大地带、四大板块以及“三大五小”和六个核心经济圈的划分则从区域和地方的视角，着眼于促进各个区域的经济发展和竞争力的提升[15]，因而是一种带有区域局限性的空间规划。

《全国主体功能区规划》是我国政府加强空间管制的纲领性文件。[16]。）划分功能区并进行规划也是国际上国土空间管制的通行做法。这种划分可以在统筹考虑我国各个区域的资源环境特点和开发潜力的基础上，把我国国土空间划分为四种类型，从而使其在区域发展中承担不同的角色，并对每个功能区配套实施差别化的区域政策和绩效考核标准，对于我国国土空间的长远发展布局具有重要的意义。[17]。）

在我国主体功能区规划制定过程中存在着自上而下推行和自下而上争取的双向过程。中央政府从人口、经济、资源与环境相协调的角度规划各类特色功能区，以期打破行政壁垒，体现资源在国家空间上的优化配置。各个地方政府则紧紧抓住国家编制主体功能区规划的机会，纷纷争取把辖区内的许多区域划入国家级主体功能区的行列。2009年以来，很多地方政府的区域规划纷纷上升到国家战略层面，这也成为一种新的中央政府与地方政府的互动关系。中央政府希望以批准地方规划上升为国家战略规划的方式来发挥地方经济建设的主动性，而地方政府也想抓住成为国家战略规划的机会，利用中央的优惠政策，发挥自身的资源优势。

上述国家区域空间结构的尺度重组，无论是针对经济特区和开放城市的从上到下的分权，地方规划上升为国家战略的自下而上的诉求，还是都市圈地方政府间横向关系的拓展，都是区域协调发展的一种外在推力。在这种外部推力的作用下，东西部区域发展的协调性得到增强，同时区域横向合作的深度和广度也得到拓展。然而，在只有外在推力而缺乏内在动力的情况下，并不能保证区域协作的有效推行。如何创新地方政府的内部协作机制，保证协作的有效性，是一个非常关键的问题。

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注释

[1]Neil Brenner, “The Limits to Scale? Methodological Reflections on Scalar Structuration,” Progress in Human Geography, Vol.25, No.4, 2001.

[2]Neil Brenner, New State Spaces: Urban Governance and the Rescaling of Statehood, New York: Oxford University Press, 2004, p.9.

[3]H.V.Savitch, “Territory and Power: Rescaling for a Global Era,” Proceedings of the International Conference on Urban and Regional Development in the 21st Century, Sun Yatsen University, 17-18 December, 2011.

[4]参见陆大道：《关于我国区域发展战略与方针的若干问题》，载《经济地理》，2009（1）。

[5]参见杨龙、胡慧旋：《中国区域发展战略的调整及对府际关系的影响》，载《南开学报（哲学社会科学版》，2012（2）。

[6]我国14个“沿海开放城市”分别是：大连、秦皇岛、天津、青岛、烟台、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海。

[7]参见陈瑞莲、谢宝剑：《回顾与前瞻：改革开放30年中国主要区域政策》，载《政治学研究》，2009（11）。

[8]范恒山：《我国促进区域协调发展的理论与实践》，载《经济社会体制比较》，2011（6）。

[9]它们分别是：上海浦东新区、天津滨海新区、深圳市综合配套改革试验区、厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验区、武汉城市圈两型社会建设综合配套改革试验区、长株潭城市群两型社会建设综合配套改革试验区、山西省国家资源型经济综合配套改革试验区、重庆全国统筹城乡综合配套改革试验区、成都全国统筹城乡综合配套改革试验区、沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区。除此之外，国家还设立了4个“综合改革试验区”（也称“准特区”），分别是义乌市国际贸易综合改革试验区、温州市金融综合改革试验区、广东省建设珠江三角洲金融改革创新综合试验区、泉州市金融服务实体经济综合改革试验区。

[10]参见钟欣：《中国正形成23个城市群 长三角已跻身世界6强》，载《京华时报》，2012-03-28。

[11]参见陈秀山、杨艳：《我国区域发展战略的演变与区域协调发展的目标选择》，载《教学与研究》，2008（5）。

[12]参见崔晶：《大都市区跨界公共事务运行模式：府际协作与整合》，载《改革》，2011（7）。

[13]参见《全国主体功能区规划》，见http://www.china.com.cn/policy/txt/2011-06/13/content_22768278_2.htm，2011-06-13。

[14]参见汪劲柏、赵民：《论建构统一的国土及城乡空间管理框架——基于对主体功能区划、生态功能区划、空间管制区划的辨析》，载《城市规划》，2008（12）。

[15]参见杨龙、胡慧旋：《中国区域发展战略的调整及对府际关系的影响》，载《南开学报（哲学社会科学版）》，2012（2）。

[16]参见樊杰：《解析我国区域协调发展的制约因素 探究全国主体功能区规划的重要作用》，载《中国科学院院刊》，2007（3）。

[17]参见国家发展改革委宏观经济研究院国土地区研究所课题组：《我国主体功能区划分及其分类政策初步研究》，载《宏观经济研究》，2007（4）。