二、地方政府债务风险预警的理论基础

（一）地方政府债务理论

1.地方政府债务的内涵及分类

《政府国际会计准则》提出：负债是指由于政府发生了过去某种事项，从而获得了某种经济利益而承担的，且可能在将来导致政府资源流失的现有责任。《国际公共部门会计准则》中负债的含义为：主体因过去事项而承担的现时义务，该义务的履行预计将导致含有经济利益或具有服务潜能的资源流出主体。这里的“主体”指的是政府及其组成机构。在我国《财政总预算会计制度》中，负债是指一级财政所承担的能以货币计量并且需要以资产偿付的债务，包括按法定程序及核定的预算举借的债务、应付及暂收款项等。借鉴国外对政府债务的定义，结合政府会计改革的趋势，本文将政府债务定义为：由过去的交易或事项引起的预期将导致经济利益流出政府及其附属机构的现实义务。

刘星等（2005）认为，地方政府债务包含两层含义：一是地方政府依据信用准则取得公共收入的一种形式，但这种收入是有偿的；二是地方政府必须或可能在未来期间付给公众的款项，是法定程序、政策或提供担保和承诺的要求。这一概念不仅涵盖了政府合同上应偿还的债务，而且包含政府未来可能负担的准债务。桑子涵（2010）认为，地方政府债务是指地方政府或其职能部门欠账、直接借入或提供担保等形成的，最终必须由政府偿还和承担的债务责任。李婧茹（2013）认为，地方政府债务是指由地方政府及其所属部门举借或合法担保的以及在特定条件下形成的，需由地方政府偿还的内外债务。这两种定义均将地方政府的附属机构或单位所应偿还的债务纳入地方政府债务的范畴，并且考虑到了向境外举借的债务。但是，地方政府债务还应该包括一些附属于地方政府及所属部门的企业应偿还的债务。因此，本文认为：地方政府债务是指地方政府及其附属的企事业单位为履行其职能，依据自身的信用，举借、提供合法担保或者出于道义必须或可能在未来支付的内外债务。

20世纪90年代中期，世界银行高级经济学家Hana将政府债务分为直接债务、或有债务、显性债务和隐性债务，这就是著名的财政风险矩阵。直接负债是在任何情况下都会产生的责任，不会因为某个事项的发生与否而产生改变的负债。或有负债是在特点条件下承担的负债，其是否出现依赖于某个事项是否发生。显性负债是指建立在法律、合同或者政府承诺之上的负债。隐性负债是未经法律、合同确认或政府未予以承诺的负债，是政府道义上的责任，产生于公众预期、政治压力等。

2.地方政府债务的成因

国外对地方政府债务成因的研究主要从三个角度展开：一是财政联邦主义角度；二是政府间财政不平衡角度；三是预算软约束角度。Swianiewicz（2004）从财政联邦主义角度研究发现，与直接使用地方财政收入相比，举债是为公共项目投融资更为经济可取的手段；虽然在一定的年度内，地方政府可能出现财政赤字，但借款融资能够为地方政府提供一个平滑收支缺口的手段。从政府间财政不平衡的角度看，代表性的观点主要有：Martinez（2001）认为，自然资源、经济发展水平和公共支出等在不同地区之间存在较大差异，从而很容易造成地区间的财政不平等。因此，假如地方财政完全由本地税收和地方政府借款构成，就可能产生债务问题。Collins（2001）和Boadway et al.（2002）认为，财政均等化可以解决政府间的财政不平衡，也就是通过上下级政府间的转移支付来缩小地区间的财政差距。然而，一旦采用这种方法，就会产生纵向财政失衡现象。从预算软约束的角度看，代表性的观点主要有：Inman（2001）认为，地方政府的公共投资项目常对其他地区具有正外部性，因此，很容易导致联邦政府对其进行援助，这就在一定程度上默许了地方政府的借债。

近年来，国内对地方政府债务成因的研究也取得了一些成果。经过文献研究和实地调研，本文认为产生地方政府债务的原因主要有：

（1）体制缺陷。财权和事权的不协调、政府绩效考核体制不科学是造成地方政府债务的制度原因。1994年，我国开始实行分税制改革，总趋势为“财权上收，事权下放”。这使得中央政府的财政权力大增，地方政府的财权受制于中央政府；但同时，地方政府仍然承担着本地区绝大多数预算项目支出，而跨时融资必然产生地方政府举债以支撑财政支出，从而使地方政府的财政压力日益增大。目前，我国地方政府官员任免的重要依据是政绩，GDP又是政府绩效考核体制中十分重要的因素，地方政府为了政治和其他利益，势必大量举债发展经济。

（2）预算软约束。匈牙利著名经济学家Janos Kornai研究发现，利润最大化是国有企业的经营目标，但在国有企业发生亏损时，国家仍会向其提供资助，以避免其破产。政府的这种保护行为使亏损企业倾向于得到政府的额外资源。这种企业出现亏损时无须自身偿还也能得到资源补偿的现象就是预算软约束。由于我国当前的政府会计无法准确地反映地方政府的债务情况，当地方政府债务问题恶化时也只能对其提供救助，因此，这种上下级政府之间的预算软约束使得下级政府在借贷或提供债务担保时“有恃无恐”。

（3）政府职能错位。改革开放后，我国逐渐走向市场经济，这就意味着政府的角色应逐渐从“替代市场”转向“服务市场”。然而，随着市场经济的深入发展，地方政府却更多地表现出公司的特征，过多地参与市场的运行，政企不分。为了吸引外部投资和发展地方支柱产业，地方政府通过平台公司大规模地为基础设施建设融资，介入企业的融资活动，利用政府信誉盲目为地方企业进行债务担保，形成大量隐性债务。这些企业一旦出现资不抵债的现象，地方政府将不得不承担“兜底责任”。

（二）地方政府债务风险理论

1.地方政府债务风险的内涵及分类

风险一词由来已久，代表性的观点有：风险是事件未来结果发生的不确定性；风险是损失发生的不确定性，包括损失大小和发生的可能性。Hana and Schick（2002）认为政府债务风险是导致政府在未来可能面临财务困境的一种源泉；刘尚希（2004）指出，政府债务风险是政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，从而给经济和社会造成损害的一种可能性；樊丽明、黄春蕾（2006）认为，地方政府债务风险是指地方政府债务在某些特定因素的影响下，对包括其自身在内的社会经济各方面造成破坏或者损失的可能性。上述观点都包含了政府资产和债务结构的失衡，并由此给社会和经济带来的损失。本文将地方政府债务风险定义为：地方政府及其附属的企事业单位由于自身拥有的公共资源不足以履行其应承担的内外支出责任和义务，而给经济、社会的稳定和持续发展带来损害的可能性。

地方政府债务风险有多种分类，本文将地方政府债务风险分为债务规模风险、债务结构风险、债务效率风险和债务转嫁风险。债务规模风险是指地方政府债务余额占GDP或者财政收入比例较大带来的风险。债务结构风险不仅包括政府债务层级和区域分布不均带来的风险，还包括显性债务和隐性债务所占比例高带来的风险。债务效率风险主要指由于债务资金的使用效率和管理效率不高，可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中得到有效补偿的风险，以及债务资金的管理水平不佳影响债务资金有效使用的风险。目前我国地方政府债务资金主要流向公益性和基础设施项目，这些领域的投资收益率普遍较低，因此很容易造成偿债能力不足。而为了偿债，地方政府不得不依赖土地出让收入或者借新债还旧债。债务转嫁风险则是指地方政府债务到期无法偿还而最终转嫁给其他方，由其他方偿还的风险。债务风险的转嫁可以分为政府间的转嫁（包括上级政府向下级政府转嫁，下级政府向上级政府转嫁，同级政府之间的转嫁）和政府与市场间的转嫁。在我国，债务风险的转嫁更多地表现为下级政府向上级政府的转嫁和市场向政府的转嫁。我国在当前的税收制度和政府层级制度下，上级政府与下级政府相比往往具有较强的财政支配能力，当下级政府出现债务危机时，上级政府甚至是中央政府往往出于稳定大局的考虑，承担其部分或全部的偿债责任。伴随着改革开放的深入，我国已经初步建立了社会主义市场经济体制，但在经济体制转轨时，政府仍然要承担较多的由市场转嫁而来的债务风险，如金融机构的不良贷款等。

2.地方政府债务风险的成因

由前文可知，体制缺陷、预算软约束和政府职能错位，使得地方政府在主观和客观上具有强烈的举债冲动，从而导致地方政府债务的形成。但是，政府举债只要控制在一定的范围之内，未必会产生债务风险。地方政府债务之所以有风险，与债务监管的缺失密不可分。

从借债主体来看，由于缺乏统一的政府债务管理机构，多头举债现象突出，不仅地方政府在借债，地方各级部门也在借债。2013年审计公告显示，地方债务的借债主体有融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、国有独资或控股企业、公用事业单位等。地方政府所承担的债务形式呈多样化趋势，既有地方政府直接需要偿还的债务，又有担保或者变相担保的债务；既有国企挂债，又有社会保障资金的缺口。这些分散于各个部门、各种形式的款项在缺乏规范监管的情况下，很容易导致债务规模的膨胀和风险的积聚。

从借债渠道来看，当前地方政府的借债渠道主要有：①国内政策性借款；②国外长期借款；③国际金融市场发行债券，进行民间融资；④为大型基建项目进行的社会融资；⑤商业贷款，政府直接或间接担保。这些渠道中，前三种都要经中央批准，后两种渠道则成为政府资金除财政拨付以外的重要来源。而我国法律明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得自行发债。因此，通过融资平台公司变相向社会融资和获取银行信贷资金，成为地方政府取得资金的重要途径。在监管缺失的情况下，地方政府的举债透明度很差，地方政府债务呈隐性化的特点急剧增加。

从偿债能力来看，地方政府的偿债能力与借债规模不匹配。地方政府的借债规模要控制在其能够偿还的“量”之内，否则就会引起财政困境，导致债务危机的发生。然而，很多地方政府在“政绩工程”的驱动下，往往忽略其有限的财力而盲目筹资。更有甚者，为了筹措更多的资金，不惜以高利率做诱导，从而增加了日后的偿债负担。再者，地方政府在为项目筹措资金时，缺乏对项目的事前评估、事中监督，使很多项目的收益与预期存在较大的差距，从而严重影响地方政府的偿债能力。

从风险预警方面来看，2013年审计公告显示在审计的36个省级政府（包括31个省、自治区、直辖市和5个计划单列市）、391个市级政府、2778个县级政府、33091个乡镇中，有8个省级、156个市级、935个县级建立了债务风险预警制度。从这些数据可以看出，市以下的基层政府很少建立债务风险预警机制。即使部分地方政府建立了债务风险预警机制，但其预警机制的科学性、合理性仍值得商榷。建立债务风险预警机制的目的是及早发现风险，化解风险。而债务风险预警机制的缺失，则很容易导致风险意识的淡薄，在风险到来时束手无策。