二、从戊戌变法到宣布“新政”

戊戌变法前，报馆管理主要援用《大清律例》，如：“凡造谶纬妖书妖言，及传用惑众者，皆斩。”“凡妄布邪言书写张贴，煽惑人心，为首者，斩立决。为从者，斩监候。”“在京探听事件，捏造言语，录报各处者，系官革职，军民杖一百，流三千里。”清政府以此禁锢言论，进行愚民统治。对于私自出版各类新闻报刊，清政府可以任意处罚，执法的随意性极大。

1895年5月“公车上书”时，康有为在上书中明确提出“纵民开设”报馆的建议。他被授予工部主事之职后，又连续上奏要求“开民智。通下情，合天下人之聪明才力，以治天下之事”。6月30日，康有为在“上清帝第四书”中再次提出办报建议：“四曰设报达聪”，他指出：“中国百弊，皆由蔽隔，解蔽之方，莫良于是。”此后，康有为的《请定中国报律折》最早提出制定中国的新闻法，虽没有实施，但仍具有划时代意义。其他维新人士，甚至外国人也积极倡言办报，以求通上下中外之情。康有为等还身体力行，在北京办起《万国公报》（后改名《中外纪闻》），在上海创办《强学报》。这些报纸虽不久即遭查禁，但维新人士毅然坚持其信念，很快又在上海创刊《时务报》，并获得很大成功，掀起中国新闻史上第一次办报高潮，这在相当程度上也推动了维新改良运动的实质性起步。

1898年6月11日，百日维新开始，光绪帝下诏明定国是，颁发了“准许自由开设报馆”的旨令。7月26日，光绪帝就改《时务报》为官报之奏折发布上谕：“报馆之设，所以宣国是而达民情，必应官为倡办。……其天津、上海、湖北、广东等处报馆，凡有报章，著该督抚咨送都察院及大学堂各一份。择其有关事务者，由大学堂一律呈览。至各报体例，自应以胪陈利弊，开扩见闻为主，中外时事，均许据实昌言，不必意存忌讳，用副朝廷明目达聪，勤求治理之至意。”8月9日，光绪帝又颁发上谕称：“报馆之设，义在发明国是，宣达民情，原与古者陈诗观风之制相同。一切学校、工商、兵制、赋税，均准胪陈利弊，籍为鼗铎之助，兼可翻译各国报章，以便官商士庶开扩见闻，于内政外交，裨益匪浅。……所著论说，总以昌明大义，决去壅弊为要义，不必拘牵忌讳，致多窒碍。”正式承认官报、民报均具有合法地位，鼓励各报据实昌言，宣达民情。

8月26日，朝廷又发布上谕：“书籍报纸，一律免税。”这一法令有利于民族报业、出版业的进一步发展。9月12日，光绪帝就侍讲学士瑞洵奏请遍设报馆一折再发上谕：“报馆之设，原期开风气而扩见闻。该学士所称，现商约同志于京城，创设报馆，翻译新报，为上海官报之续等语，即著瑞洵创办，以为之倡。此外官绅士民，并著顺天府五城御史，切实劝谕，以期一律举行。”此上谕劝谕各地官绅士民踊跃办报。康有为此时还上了一个《请定中国报律折》，首次提出报律的制定问题。光绪很快应允，发布了有关制定报律的上谕。这较为宽松的政策，无疑是对维新派及所有报人的一个巨大的鼓舞。梁启超曾评论说：“专制之国家，最恶报馆。此不独中国惟然，而中国尤甚者也。往者各省报馆，多禁发刊。故各报皆借西人为护符，而报章也罕有佳者。……各国民智之开，皆由报馆，故于维新之始，首注意于是也。……各处报章，悉令进呈，并命胪陈利弊，据实昌言，毋存忌讳，虽古圣之悬鼗设铎，岂能比之哉？虽泰西立宪政治之国，亦不过是也。”他没有看到这些“自由”还是皇帝旨令“准许”下的“权利”，离西方将新闻自由认定为人们“自然权利”的认识，还是有相当的距离，还缺乏相当的文化底蕴。

各地主管官员也颇为支持。如湖广总督张之洞拨款定购《时务报》288份，发给全省各衙门及书院学堂。浙江巡抚购《时务报》，发给各府州县。湖南巡抚购《时务报》，发给各书院。直隶总督袁世凯通饬各衙署局所，购阅《外交报》。广西洋务总局通饬全省府厅州县，购阅《知新报》。各省大吏亦颇受当时报纸之影响，常取其言论以入奏。然而，变法旋即失败，草拟中的报律胎死腹中，民间报业又遭厄运。总之，在百日维新期间，“报禁”一度有所解除，“言禁”一度有所放宽，但来不及制订报律，变法即已流产，为时之短，令人慨叹。

慈禧太后训政后，于10月9日下令将全国报馆一律停办，并捉拿各报主笔。逆浪袭来，报坛一片恐怖，除几家托庇于租界和洋商的报纸外，维新期间新办的报纸几乎被一网打尽，内地报纸遂寥若晨星，中国近代第一次办报高潮就这样跌入底谷。戈公振《中国报学史》云：“清廷之对于报馆，始则以屈于外侮，为维新而提倡；继则以诽议杂兴，为革命而禁止。前后迥异，而以戊戌政变为之鸿沟。各省大吏，望风承旨，自赂当然之事。”当时办报、阅报者以学生居多，以致有关学堂章程禁令中规定：“各学堂学生，不准离经畔道，妄发狂言怪论，以及著书妄谈，刊布报章。学生不得私充报馆主笔或访事员。各学堂学生不准私自购阅稗官小说，谬报逆书。”

1900年，庚子事变，清朝专制统治摇摇欲坠。次年1月，清廷发布上谕，宣布实行“新政”。4月，成立督办政务处，主持“新政”的开展。1902年5月，清廷令沈家本等主持修订法律，更改旧有的法律制度。1904年5月，修订法律馆正式成立，负责编译外国法律和修订中国现行法律。随着朝野要求变法图强呼声的高涨，1905年7月，清廷派五大臣出洋考察宪政。1906年9月，清廷宣布预备立宪。

在这一历史背景下，朝野要求开放“报禁”的呼声又重新响起，各地人士以实际行动突破“报禁”，民营报纸竞相出版，重新恢复了发展的势头。管翼贤《北京报纸小史》说，当时“报人尽属有志之士，各报各有立场，各有目的，然于开发民智，指示政治社会之良否及得失，概属同一步骤，对于各级官府之督责，能代人民鸣不平，大为人民所信赖”。如1902年7月13日，即天津《大公报》创刊第二天，其《出版弁言》中就明确表示：要“知无不言”，既不“如寒蝉之无声，漠视吾国沉沦而不救”；也不“胶执己见，党同伐异”；更不“意存规避，拗曲作直，指鹿为马，信口雌黄，求悦当今一二人之耳目，不顾天下后世之唾骂”。此言论敢于指斥权贵，指斥朝政，揭露顽固派的嘴脸。7月16日，该报发表《论归政之利》，开始在慈禧太后头上动土，痛骂军机大臣刚毅、荣禄之流为“国贼”。年底，某官员条陈“严设报律，以肃观听”，反对报纸监督政府。《大公报》载《严设报律问题》，批驳了条陈中有关理由与借口，指出其急于定报律，目的在于“售阻挠之术，以图博顽固之快”。《论中国定报律》一文，更直指清政府“借此以钳制天下人之口，以遂其一二人之私”，“趁此严加束缚，使业报者渐即消亡，而不敢大张旗鼓”。

各地官绅士民自办报刊逐年递增，从1901年的34种，增至1905年的85种。这一数据表明，清廷已在事实上默认了民间报刊的正常发行地位。1904年，广东老报人骆侠挺在广州创办中兴通讯社，为中国人在国内办的第一家通讯社，主要向广州和香港的报纸发送新闻稿。1909年由中国驻比利时使馆随员在布鲁塞尔创办的远东通讯社是中国人创办的第一家海外通讯社，汪康年、黄远生、陈景韩等为其国内通讯员。