第5章
中原经济区发展问题思考

通过聚类分析把纷繁复杂的变量按照内在逻辑关系进行“物以类聚”式的归类，区域发展类型也初步划分为资源型区域、农业型区域和综合型区域三大类。不同区域发展类型的“经济—生态—社会”三个维度共22个指标的内在逻辑关系千差万别，三大类型区域的划分为更深入地认识事物发展的内在规律提供了相对科学的分析视角，也为各个区域从更深层次认识自身的优势与剖析自身的不足提供了可能，使其在政策的制定上具有科学性与可行性。

5.1 中原经济区资源型城市多，转变经济发展方式的压力较大

根据2013年12月国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划（2013～2020年）》的通知，中原经济区30个地级市，其中15个属于资源型城市，不包括7个县级市以及安阳县，其中濮阳市、焦作市、淮北、灵宝市被明确列为衰退型城市。整体而言，中原经济区面临十分严峻的转型发展问题。在长期粗放型的经济增长模式影响下，多数资源型城市只针对特定的资源进行采选和初级加工，能源、原材料等国民经济上游产业构成了资源型城市的产业主体。现代化进程初期，资源型城市依靠资源比较优势，在较短的时间内完成了资本的原始积累，先发优势十分明显。但是，随着资源的开采和开发，资源型城市普遍遇到了严重的转型发展问题，主要体现在以下几个方面。

第一，缺乏后续的发展动力，可持续发展面临挑战。资源型城市的资源储备量不断下降，可供开发的年限所剩不多。随着资源逐步走向枯竭，部分自然资源的开采难度增大，企业成本上升，效益降低，企业利润下滑，产量开始或已经出现下降。资源型城市一旦进入衰退期，其经济和社会可持续发展后续动力将严重不足，并可能以“乘数效应”的方式迅速蔓延，积重难返，产生“弱者更弱”的马太效应。

第二，经济发展呈现明显的周期性，波动较大。由于产业结构较为单一，经济结构不合理的问题较为突出，资源型城市的经济起伏较大，抵御周期性波动的能力较差。受国际金融危机的影响，中原经济区几个资源型城市的经济增速明显下滑。作为典型的资源型城市，平顶山市2010～2012年的人均GDP累计增长不足10个百分点，排在中原经济区倒数第1位，工业化指数排位也连年下降，经济增长明显放缓。

第三，污染问题严重，生态环境脆弱。多数资源型城市都存在严重的污染问题，从生态环境发展指数可知，中原经济区几个资源型城市的生态环境发展指数的评测值都非常低，其中长治、运城分别位列倒数第1和倒数第2。

第四，体制机制性矛盾较为突出，企业运行效率低，城市活力不足。资源型城市的发展大多严重依赖于少数几家大型国有企业，职能机构的设置也多是围绕这些企业的，“企业办社会”的现象较为明显。比如，平顶山的发展严重依赖于平煤集团，部分城市管理职能就是针对平煤集团而设置的。

综上所述，在资源逐步枯竭的约束下，资源型城市高投入、高耗能、高污染、低产出的粗放型经济增长方式将难以为继。这些城市正在或即将面临选择的十字路口，或随着资源的枯竭而衰退，如濮阳、灵宝，曾经的辉煌已成历史；或转变经济发展方式，摆脱对资源的依赖，如洛阳、南阳，转向可持续发展道路。资源型区域转型是一场剧烈的经济社会变革，需要经历较长的阵痛期，好在转型并非中原经济区独自需要面对问题，全国其他地区以及其他发达国家的成功经验是我们很好的教材。美国的休斯敦地区、德国的鲁尔工业区、日本的九州地区以及法国东北部的重工业基地等都在政府的引导下成功地实现了地区经济转型。总结这些地区在政府主导下成功转型的经验，最关键的一点是对原有衰退主导产业的优化、升级，或者另辟蹊径，重新选择高成长的朝阳产业。具体来说，以下几点值得重视。

第一，各级政府的大力支持。德国鲁尔工业区的转型获得了联邦、州和市三级政府的大力支持。为保证转型顺利、快速地实施，三级政府均设立专门的职能部门，分工明确并相互协调。同时，联邦政府和州政府出资9000万马克用于建设技术园区。环境恢复治理费用由联邦政府承担2/3，地方政府承担1/3。而日本政府通过立法，以更加强硬的方式引导九州地区淘汰落后产能，并对更新技术装备的企业予以财政补贴。

第二，避免盲目模仿。资源型城市转型应该充分结合自身特点，因地制宜，因时制宜，可考虑在原有产品的基础上进行精细制造和深加工，延伸产业链条，提高产品附加值，或者逐渐放弃衰退产业，发展新兴产业，这也是更为普遍的方式。在德国鲁尔工业区的转型过程中，煤炭采选、钢铁冶炼等传统产业逐渐被放弃，当地政府和企业根据国际市场的需要，因时制宜地选择了以计算机、通信为代表的电子信息及生物药品制造业等新兴产业。法国东北部的洛林地区则更具代表性，该地区煤矿、铁矿、炼钢厂和纺织厂等高耗能、高污染的企业被彻底关闭，转型初期出现了众多的由10人以下组成的从事微电子等产业的微型企业，符合当地失业人群庞大且综合素质不高的特点，可谓因地制宜。

第三，接续产业的选择应该考虑就业问题与环境问题。随着资源的枯竭和产量的下降，资源型城市会产生较多的下岗职工再就业问题及严重的污染问题，后续产业不仅要解决发展问题，而且要解决就业、环境等民生问题。所以续接产业应该优先考虑高就业、环保型产业。

第四，注重人才的再培养。在资源型城市中，人才结构较为单一，适应后续产业的能力较差。并且由于转型中城市经济、社会、环境等方面的问题较多，转型初期难以吸引外来人才，后续产业的就业只能由本地解决。法国东北部的洛林地区把培训职工、提高技能作为重新就业的重要途径，培训后可供选择的职业岗位多达100种以上，90%的人员实现了再就业。

中原经济区资源型城市过多，调整经济结构的压力较大。为实现可持续发展，必须推进经济结构的转型和城市的再生，尽管这一过程漫长而痛苦，但只有这样，这些资源日益枯竭、经济增长缓慢、环境污染严重的资源型城市才能摆脱目前的发展困境。

5.2 人口流动对中原经济区整体及其内部不同区域的影响

在中国现代化的进程中，人口流动的总体趋势是从经济欠发达、社会形态落后的中西部传统农区流向经济较为发达的东部沿海地区。人口流动对于迁入地和迁出地的经济与社会发展产生的影响不同，作用机制也不相同。中原经济区的大部分地区，尤其是南部地区是典型的传统农区，人口处于净流出状态。2009年末中原经济区常住人口为15947万人，2012年末常住人口为15884万人，三年累计减少63万人。南部传统农区几个农业型城市人口流出现象更为明显，2009年信阳、周口、驻马店、宿州、阜阳以及商丘6个地市常住人口为4621万人，2012年这一数字下降到4248万人，三年累计减少373万人。作为典型的迁出地，常住人口数量的减少对迁出地的影响体现在以下几个方面。

第一，农民通过外出务工提高收入，整体上带动人均收入水平的提升，同时降低了中原经济区与其他区域之间的收入差距，也降低了中原经济区内部的城乡收入差距。收入水平上升及收入差距缩小有利于促进消费，推动经济发展。

第二，人口外流有助于城镇化率的提升。相比人口迁入地靠工业发展“主动”地吸纳劳动力，人口迁出地通过大量农民的外流，间接地提升了其城镇化率。课题组将迁入地城镇化率的提升称为“主动城镇化”，将迁出地城镇化率的提升称为“被动城镇化”。

对于被动城镇化的区域，人口外流有助于缓解迁出地公共资源的配置压力。在财政支出不变的情况下，迁出地由于人口基数的减少，人均能分摊到更多地使用及占有公共资源的机会，从而间接地达到提升人均指标的效果。南部的周口、驻马店、信阳、阜阳及商丘等地市的万人中小学专任教师数、人均城市道路面积、人均城市公园绿地面积等与人们生活息息相关的指标数值都较高。

虽然中原经济区整体呈现出人口净流出状态，但郑州作为中原经济区的核心城市，人口呈现出净流入的状态，2009年末郑州市常住人口为748万人，2012年这一数值达到903万人，三年净增155万人。作为人口的迁入地，常住人口数量的增多对郑州的影响体现在以下几个方面。

第一，人口由农村向城市的迁移，为郑州的工业化和城镇化的发展提供了丰富的低价的生产要素，加快了郑州现代化的进程并降低了成本，节省了开支。

第二，人口激增给郑州市带来教育、医疗、交通、环境、能源等方面的压力。郑州市万人中小学专任教师数、人均城市道路面积、人均城市公园绿地面积等指标数值非常低，“上学难”、交通拥堵、空气污染等问题十分突出。但是我们要看到，这些问题都是发展中的问题，交通拥挤与规划滞后有直接的关系，“上学难”可以通过统筹省级层面的财政支付（减少人口迁出地的教育经费，增加迁入地的教育经费）或增加市一级财政支出来解决，环境污染并不是人口迁入地的特殊现象。因此，我们不能夸大人口流动对迁入地带来的负面作用，换一种角度看，解决这些负面影响也是城镇化的动力之一。

综上所述，在现代化进程中，人口自由流动无论对迁入地还是迁出地而言都有巨大益处。问题在于，目前的种种制度安排影响了各种资源要素尤其是人口的自由迁徙，影响了不同类型区域之间发展指数的动态优化。

5.3 深化改革，保证人口的自由流动

十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，在这一过程中要紧紧围绕“使市场在资源配置中起决定性作用”这一主题。城乡二元结构限制了资源要素尤其是劳动力的自由流动，导致从更大范围空间看，局部范围要素的“高效”利用可能就变成“低效”。劳动力是生产要素中最为活跃的部分，保证劳动力的自由流动是“深化改革，使市场在资源配置中起决定性作用”的前提。

要保证人口的自由流动就必须深化改革。上文提到的种种制度安排中，最为关键的是二元的户籍制度，它从根本上阻碍了人口的自由流动。为了巩固二元结构，在户籍制度基础上还衍生出一系列辅助政策，如医疗制度、教育制度、就业制度、婚姻生育制度等社会保障制度。这些政策作为户籍制度的延伸，从实施层面限制了人口的流动，导致了不同户籍的人在教育、就业、医疗、保险等方面存在巨大的差别，形成了二元的福利政策。流动人口，尤其是收入较低的农民工群体，无法得到相应的福利和保障，普遍对城市缺乏认同感与归属感，心理上的剥离感造成他们很难真正融入城市，因此阻碍了不同类型区域发展指数的提升。户籍制度改革的方向是强化户籍的登记功能，淡化其分配功能。医疗、教育等基本公共服务不应该与户籍制度挂钩，相应的财政支付应该以常住人口为标准，保证基本公共服务的均等化。

为保证户籍政策改革的顺利进行，还应该建立以市场化为基础的农民宅基地交易机制。目前地方政府的普遍做法严重损害了农民利益，仅仅将宅基地溢价中很小的一部分以复耕补偿费的形式补贴给农民，剩余的大部分则形成了行政租金，农民享受不到完整的事实上已明确到个人“产权”的收益权利，造成农民消极对待，成为阻碍其向城镇流动的最后的羁绊。问题的关键是集体建设用地与城镇国有建设用地之间没有一个以市场化为基础的转换机制。因此，贯彻“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用”这一原则，将市场能解决的问题交给市场，建立以市场化为基础的农民农村集体利益的退出机制就显得极为重要。

5.4 不同区域，实现现代化的路径、扮演的角色、承担的责任不同

不同类型区域在不同的内部环境（如资源禀赋）和外部环境（政策、发展机遇）的影响下，现代化的实现路径各有不同。对于综合型区域来说，产业基础尤其是制造业基础较好，其现代化水平的提升主要依托良好的产业基础优势来充分吸纳劳动力，提高经济产出效益，提升城镇化水平，改善民生，这一过程的实现是主动性的。资源型区域现代化进程中的前期过多地依赖自身的资源禀赋，未来应该走可持续发展道路，向综合型区域靠拢，反之则在资源枯竭过程中成为衰亡型区域。而对于农业型区域来说，经济结构对本地劳动力的吸纳能力有限，其现代化的实现在向综合型区域转变的基础上可以借助劳动力的不断外流，从而实现自身人均指标的上升，相对综合型区域，这一过程是被动性的。

中原地区肩负国家粮食安全及节能减排的重任，这两项社会责任长期以来分别主要由农业型区域和资源型区域承担，也正因此，综合型区域得以轻装上阵，拥有足够的空间去实现自身的主动性增长，应建立予以农业型区域和资源型区域的补偿机制。

现行的干部考核体系采用的是“一刀切”模式，且侧重于经济的产出，忽略了不同区域现代化路径、承担社会责任、扮演角色的差异。这样的考核体制对资源型区域和农业型区域是不利的，也与经济社会发展规律不符。只有改变考核体系，将地方政府作为地方利益的代理人，才能将其追求自身利益的过程与区域经济社会发展的客观规律较好地结合，实现全面、可持续的发展。课题组建议针对上述两个区域的干部考核体系植入相应的结构性因素，降低经济产出评价指标的权重，提高承担社会责任的权重。