第三节 政治环境

1．政治制度

印度宪法于1950年1月26日生效，规定印度为联邦制国家，是主权的、世俗的、社会主义的民主共和国。印度采取英国式的议会民主制，其立法、行政和司法机构相互独立，相互制约。公民不分种族、性别、出身、宗教信仰和出生地，在法律面前一律平等。

印度联邦议会采用两院制，两院包括联邦院（上院，Council of States）和人民院（下院，House of People）。2014年，联邦院共250席，总统任命12名具有专门学识或实际经验的议员，其他238名议员代表印度各邦和中央直辖区，由各邦和中央直辖区议会选举产生，任期6年，每两年改选1/3。宪法规定联邦院议长由副总统兼任。人民院为国家主要立法机构，其主要职能为：制定法律和修改宪法；控制和调整联邦政府的收入和支出；对联邦政府提出不信任案，并有权弹劾总统。人民院共545席，543席是由选民直接选举产生，其中79席是表列种姓保留席位，40席是表列部落保留席位（表列种姓和表列部落是印度宪法规定的两类社会弱势群体的总称），每5年举行一次大选。现任人民院议长是苏米特拉·马哈詹（Sumitra Mahajan）。

以总理为首的部长会议（内阁）是最高行政机关。总理由人民院多数党的议会党团领袖担任，由总统任命。部长会议还包括内阁部长、国务部长等。总理和内阁部长组成的内阁是决策机构。总统是国家元首和武装部队统帅，职责多为礼仪性质。2014年5月，反对党人民党以压倒性优势赢得大选，政府于2014年5月26日组成，内阁部长共24人，总理是纳兰德拉·莫迪（Narendra Modi）。

最高法院是最高司法权力机关，有权解释宪法、审理中央政府与各邦之间的争议问题等。各邦设有高等法院，县设有县法院。最高法院法官由总统委任。现任首席法官R. M．罗达（R. M. Lodha），2014年4月就任。总检察长由政府任命，其主要职责是就执法事项向政府提供咨询和建议，完成宪法和法律规定的检察权，对宪法和法律的执行情况进行监督等。现任总检察长慕库尔·罗哈吉（Mukul Rohatgi），2014年6月任命。

2．政局稳定性

印度是个典型的多党制国家，政党数不胜数。印度政党主要分为全国性政党和地方性政党。根据中央选举委员会报告统计，印度独立后1951～1952年举行第一次大选时，全国就有大小政党192个，随着印度民众政治参与的积极性急剧高涨，印度社会各界特别是下层群众纷纷组织属于自己的政党，印度政党的数目也就出现有增无减的现象。就登记参选的政党而言，1951年首届大选时为54个，2014年第16届大选时则为466个。60多年间，全国性的政党数量稍有下降，主要包括印度国民大会党（INC，通常称国大党）、印度人民党（BJP）、大众社会党（BSP）、印度共产党（CPI）、印度共产党（马）（CPM）和民族主义者大会党（NCP）等。与全国性政党的数量下降相比，地方性政党的数量却有了较大的增长，表2-2为历届大选登记政党的数量情况。

除了政党总体数量的不断上涨，各个政党的力量也在不断变化，印度社会已呈现出从一党支配到多党竞争的发展格局。印度独立以后一直到1977年的政治格局其实是以国大党为中心的多党制，国大党占据中央统治地位，此时的反对党力量过于弱小和分散，有些内部纷争和腐败现象严重，得不到民众的支持。然而，在英迪拉·甘地领导下的国大党党内冲突不断，频繁分裂，自身元气大伤，自实施激进政策以来，社会分裂和冲突加剧，经济增长缓慢，印度民众逐渐丧失了对国大党的信任，因此国大党的势力日渐衰弱。同时，反对党不断发展壮大，相互之间也加强了联合。在1977年3月举行的第六届人民院大选中，国大党被一支联合政党打败，在524个议席中只得到153席，占29.2%，得票率也只有34.5%，尽管之后国大党重夺政权，却再也无法恢复国大党一党执政的局面；1989年第九届大选中，国大党失去了人民院绝对多数地位和中央政权，地方上也丧失了绝大多数邦政权；1991年第十届大选国大党重新上台时甚至还要靠一些小党和独立人士议席的支持；而到1996年第十一届大选，国大党首次降为人民院的第二大党。随着国大党的衰落，印度人民党和全国阵线崛起，同时地方党派在印度国家政治生活中的作用日益突出，国大党、印度人民党和全国阵线的三足鼎立之势渐成。我国的印度问题研究专家叶正佳称，“1989年大选后印度政体进入了一个悬浮议会和联合政府的时代，没有一个政党能单独赢得过半数的选民”。如果某政党或政党联盟在选举中没能获得人民院的多数席位，但是能够通过争取人民院中多数派的支持，通过人民院的信任表决，也可以独自或结成政党联盟组织政府。支持党一旦其利益受损，就可以变成事实上的反对党，与其他政党联合行动，通过信任表决将政府拆散。这种悬浮议会可以说是印度议会民主制的一个特色。这样的多党竞争政治格局的出现，虽然增强了各政党之间的良性竞争和相互制衡，但从印度的政治现实来看，这种多党竞争往往会组成并不稳定的联合政府，造成政局动荡。

第一，尽管政党数量不断上涨，但政党构成极不稳定。印度几乎所有政党都要经历若干次的分裂和重组，究其原因，一方面许多政党缺乏稳定明确的政治纲领和长期目标，如那些在大选期间临时拼凑起来的政党，实现短期利益后开始争权夺利，不断分裂重组；另一方面许多政党群众基础普遍较为薄弱，党内缺乏严明的纪律和规章制度对党员的行为进行约束，个别政治家在党内起着关键性的核心作用，有时会出现根据自己的喜好和情感决定政党政治行为的情况。就印度地方性政党来看，印度政治制度研究专家林良光教授认为，印度的地方性政党从其产生和发展的背景看大体可以分为三类：第一类是独立前久已存在的地方性政党，第二类是独立后从国大党地方组织分类出来的地方性政党，第三类是独立后随着各邦与中央矛盾不断激化而作为地方势力代表建立起来的政党。这三类政党中，第二类分分合合，最不稳定，第一类和第三类相对较稳定。频繁的分裂与重组会导致印度民众政治信仰的混乱，同时造成印度政局的动荡不安。

第二，地方性政党的重要性进一步加强。国大党和印度人民党不能在大选中获得单独的组阁权，因而是否能得到其他政党的有效支持则往往决定了大选的成败归属。如在2004年第十四届大选中，印度人民党下台的重要原因之一即是地方性政党的影响。由于印度人民党只能称得上是个“北方党”，在南部和东部的一些邦只能依靠地方性政党。此次大选期间，印度人民党结盟的地方性政党遭到了空前的惨败：“泰卢固之乡党”和“全印安纳德拉维达进步联盟”分别在安德拉邦和泰米尔纳德邦的地方选举中一败涂地。由此可以看出，人口大邦的地方性政党的命运往往决定了大选中与其结盟的全国性政党的命运。同时，一些地方性政党为了追求自身利益，往往与结盟的全国性政党就行协商，可能会影响国家的政策制定。

3．政策的稳定性和连续性

印度的行政管理系统效率低下。例如，在印度注册成立公司需要89天，亚洲其他国家和地区的平均数字是43天；在印度，一项合同的执行通常需要425天，但在亚洲其他地方仅需286天。

印度腐败现象严重。2011年最让印度人震惊的是“电信腐败案”。时任电信部长的拉贾在其任期内贱卖2G手机运营牌照，仅在2008年印度电信部所发放的122个牌照中，就有85个被不具备营业资质的企业获得。据印度审计总署估计，印度政府由此遭受的损失高达390亿美元，这相当于印度一年的军费预算。印度反对党惊呼这是“印度史上最大的腐败丑闻”。对于外资公司来说，在印度开展业务，就往往意味着行贿。

针对政府部门行政效率低下、腐败严重的问题，印度制定了诸如《1988年防止腐败法》《中央文官行为准则》等法律和文件。2005年通过并生效《信息权利法》，旨在通过立法改善政府行政管理系统效能，此外，成立集反贪污调查、惩治和防范职能于一体的“中央调查局”，从外部对政府行政进行反腐工作。然而，这些立法和机构缺乏源头上的腐败预防机制。印度司法资源的匮乏及司法体系的紊乱和拖沓严重影响了反腐效率，司法系统预算匮乏，事务繁重，司法审判还经常受到政府高层和政治力量的左右。反贪机构本身也常常受到行政机构的制约。印度重视家庭、团体的传统文化使得政府官员往往会利用自身职务之便为他人谋福利。由此可见，印度行政管理体系的问题在短时间内难以解决，这进一步导致了其缺乏稳定性和连续性。

4．战争、动乱、冲突

印度是一个多语言、多民族、多宗教的国家。在印度，语言、种姓、宗教信仰等因素复杂地交织在一起，构成了印度民族的复杂性。然而，印度政府坚持印度只有一个单一的“印度民族”的政策，甚至连最低限度的多民族（multi-ethnic）特性都不承认。我国学者林良光教授认为在印度众多的民族中，主要民族有印度斯坦族、泰卢固族、马拉地族、泰米尔族、孟加拉族、古吉拉特族、马拉雅拉姆族、卡纳达族、奥里亚族和锡克族，大概占到印度总人口的82%。

印度拥有世界上最多的宗教，并且还是世界性宗教佛教的发源地。印度同时存在着印度教、伊斯兰教、基督教、锡克教、佛教、耆那教等，其教徒在总人口中所占的比例分别是：80.5%、13.4%、2.3%、1.9%、0.8%，其中印度教拥有最多的信徒，其次是伊斯兰教。

印度的种姓制度已经存在了几千年，从种姓制度的起源来看，种姓就是民族之间进行区分的标志，并将其神化，使之成为一个民族奴役另一民族的正当性理由。在统治阶级对种姓制度的进一步发展中，形成了四大种姓，即婆罗门（Brahmana，祭司）、刹帝利（Ksatriya，贵族）、吠舍（Vaisya，平民）、首陀罗（Sudra，奴隶），其中前两个为高级种姓，为宗教掌权者与军事掌权者，在社会中具有崇高的地位；吠舍是第三等级，其中很多是商人或是工商业者，属于中间种姓；首陀罗是低种姓，社会的最底层，从事卑贱的工作，是奴隶阶级，并无任何权利。随着生产与社会分工的发展，为了满足新的社会需要和分工，尤其是在吠舍和首陀罗种姓中衍生出不同的分支并且世袭延续，形成了几百个亚种姓。印度在独立之后强调人民的自由与平等，这就与种姓制度的理念产生分歧，1948年印度国会通过了废除种姓制度的议案，标志着种姓制度在法律和制度层面已经被废除，但从现实角度，民众在政治、经济生活中仍然遇到不公待遇。为了进一步保护低种姓阶层的权益，印度宪法和印度各邦的法律也全部做出明确规定，要求政府在生活保障、社会福利等各个方面为广大低种姓阶层提供帮助。2014年随着低种姓总理的当选，种姓制度一方面呈现出淡化的倾向，另一方面低种姓群体的利益也会受到更多的关注。

印度国内的动乱、冲突基本源于复杂交织的宗教、种姓、民族问题。自独立以来，东北地区就是印度动乱的重灾区。印度东北地区处于东亚、东南亚和南亚之间的独特位置，由于历史原因，该地区分割、零散、封闭，移民使得人种构成多样，文化多元；同时东北地区除阿萨姆邦之外，几乎没有任何现代工业和制造业，农业生产仍以传统耕种技术为主。分离运动、恐怖事件层出不穷。20世纪80年代以来，本土居民与外来移民间的矛盾在东北地区的阿萨姆邦最为突出。1983年，印度联邦政府强行在该邦举行选举，激发了针对外邦人的大规模暴力事件。国大党（英）通过选举在该邦执政后，反对外邦人的势力与政府间矛盾激化，涌现出许多反政府分离组织和地下武装，暴力冲突和恐怖事件愈演愈烈。印度政府联合邻国打击分离组织。1995年4～5月印缅军队在两国边境地带联合发动代号为“金鸟行动”的军事围剿，打死50名地下武装分子。2003年12月，不丹调集6000人的军队围剿不丹境内的分离主义分子及其武装组织，摧毁阿萨姆联合解放阵线、波多民族民主阵线等组织设在不丹的30余个营地，俘获了阿萨姆联合解放阵线的首领。

在印度，不同民族宗教之间的冲突也时有爆发。由于历史遗留的问题，阿约迪亚寺庙的归属问题一直是印度教和伊斯兰教争议的焦点。随着印度教教徒提出拆除位于阿约迪亚的巴布里清真寺，并在其原址上修建属于印度教的罗摩庙，教派冲突愈演愈烈。1992年12月6日，在印度教一些极端分子的煽动下，数以万计的印度教教徒从全国各地前往阿约迪亚，强行拆除巴布里清真寺。印度教徒的行动，在全国范围内引起了强烈反应，从而引发了一场全国性的严重的教派冲突，尤其更加激起了城市中中产阶级的宗教热情，在城市中引起了更大的反响。12月6～8日，至少在印度二十几座城市中爆发了印穆之间的流血冲突，一些大城市的情况则更为严重，如孟买、加尔各答、班加罗尔、海德拉巴等大城市的受伤者不计其数。这种大规模的暴力冲突持续了将近10天。据统计，大约有2000人在这次教派冲突中丧生，还有5500人受伤，其中绝大多数是穆斯林。高种姓对低种姓的歧视也会引起冲突。2012年7月18日，在印度北部哈里亚纳邦的日本铃木汽车印度子公司的马尼萨尔工厂，因高种姓员工歧视低种姓员工，爆发了严重的员工骚乱，三四千名员工参与，造成1人死亡，约90人受伤。

印度近年来先后发生了2008年“11·26”孟买恐怖袭击案、2011年孟买连环爆炸案、德里高等法院爆炸案等，造成众多人员死伤。2012年中，印度东北地区阿萨姆邦连续爆发穆斯林和土著居民间的大规模种族冲突和骚乱，导致近百人死亡，数十万人流离失所。2014年印度治安状态总体保持平稳，没有发生恶性恐怖袭击案件，也没有发生针对中资企业或公民的恐怖袭击和绑架案件。中方在印度投资经营时，需充分考虑到印度社会复杂的宗教、民族问题，尽力避免因此而可能遭遇的损失和风险。

5．国家干预

印度于1991年实施经济改革，原本3%～3.5%的GDP增长率逐渐加快。印度在民族独立运动中兴起的民族主义扩展到经济层面。20世纪50～70年代尼赫鲁政府采取了独立自主地发展民族工业、控制外资进入的“封闭型经济民族主义”，但其使得社会经济发展缓慢，国内民族矛盾日益复杂、尖锐，印度的“宗教民族主义”随之兴起，一些政治势力通过占人口大多数的印度教赢得各党派和民众的支持，这直接导致1996年带有浓厚印度教色彩的印度人民党的上台。印度人民党提出经济民族主义，要以印度人自己的方式实现工业化和现代化，不过度依赖外国的资金和技术，而是要有选择地吸引外国直接投资，主要是引进高科技领域的外国资本，而非低层次的外国投资，甚至提出了“要电脑芯片，不要土豆片”的口号。

同时，国家干预也体现在国家安全上。为了保护本国的经济安全以及国家安全，印度会以“危害国家安全”为由对中国企业投资设限。表2-3总结了近年来印度以“危害国家安全”为由阻止中国企业投资的事件。

6．外部政治影响，对华关系

1950年4月1日中印两国建交。印度是第一个同中国建交的非社会主义国家。1976年以来，中印两国双边关系逐步改善和发展，高层往来频繁。2005年，温家宝总理访印，两国签署《联合申明》，宣布建立面向和平和繁荣的战略合作伙伴关系；2006年，胡锦涛主席访印；2008年，印度总理辛格访华，双方发表了中印“关于21世纪的共同展望”的文件。2011年，中印双方成功举办了一系列“交流年”经贸文化活动；2012年为“中印友好合作年”。

近10年，中印关系逐渐发展为“磨合中不断上升的发展伙伴关系”。2014年7月14日莫迪在巴西福塔莱萨与习近平主席会谈时提出，中印两个民族是“一种精神、两个身体”，希望两国“和睦相处、共同发展”。同年9月中旬习近平主席访印期间，莫迪邀请习主席访问其故乡古吉拉特邦、出席生日晚宴等，意在与习主席建立“亲密私交”。莫迪推崇中国发展经验，欲借力中国发展促进印度复兴，故积极推动中国投资印度基础设施建设和制造业。对中国承诺未来5年对印投资200亿美元、在印建立两个工业园区、加强双边铁路合作等成果，莫迪深表欢迎，称其“开启了中印经济关系的新篇章”。9月，习近平主席在印度世界事务委员会发表演讲时，用“三个伙伴”为中印关系定性并获印方认可，即“中印两国要做更加紧密的发展伙伴，共同实现民族复兴；中印两国要做引领增长的合作伙伴，携手推进亚洲繁荣振兴；中印两国要做战略协作的全球伙伴，推动国际秩序朝更加公正合理的方向发展”。同时期，莫迪总理提出中印关系“从英寸迈向英里”（Inch towards Miles）新理念，其中“Inch”代表印度和中国，“Miles”意指“中印卓越协作的新千年”（Millennium of Exceptional Synergy）。

中国企业在印度应根据其政治形势及特点，与政府沟通合作，建立好关系。新印度钢铁公司是中国五矿集团与新兴铸管集团联合印度股东在印度成立的一家钢铁企业。针对印度政府的腐败问题以及当地的经济民族主义，新印度钢铁公司选择印度当地有实力的股东，通过其处理与地方政府的关系；选择在宗教和种族矛盾较少的印度南部重要城市班加罗尔建厂。