第四节 粮食安全研究的理论基础

一 科学发展观

“以人为本，全面、协调、可持续”的科学发展观，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现。科学发展观吸取了世界各国发展过程中的有益成果，总结了我国现代化建设的成功经验，深刻分析了传统发展观的弊端，全面揭示了发展的丰富内涵，提出了按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展的方法论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。

现阶段，我国正向全面建设小康社会不断迈进，但从我国农业资源禀赋以及经济和社会可持续发展来看，解决粮食安全问题将是长期、复杂的系统性工程。在新的形势下，我国的粮食安全定义既应当借鉴世界粮食安全的内涵，也应充分考虑中国国情，反映现阶段及今后较长时间内粮食产业发展的需要和实质，体现“以人为本”的思想，以及经济和社会可持续发展的内在要求。

科学发展的基本要求不仅局限于产业自身的发展，还要求统筹各方面发展的关系，粮食安全对于统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展都具有重要意义。因此，国家保障粮食安全不仅具有产业政策含义，而且具有社会、经济及生态等综合效应。从科学发展的视角分析粮食安全保障问题，并不在于是否要保障粮食安全，更主要的是要求粮食安全保障政策有助于提高农民收入，缩小城乡差距、区域差距，保护生态。

粮食产业发展在保持国民经济稳定和促进其他产业发展的同时，也使粮食生产者获得更多的经济发展机遇。为保障国家粮食安全，粮农最主要的资源——耕地被限制用于可获得更高收益的生产经营活动，防止已有的城乡发展差距及城乡居民收入差距得以固化甚至强化。在现有劳动生产率条件下，为保障粮食产量的增长，国家采取一系列促进劳动力投入粮食生产的优惠政策，出于机会成本变化的考虑，部分已经转移的农业劳动力开始回流，使他们放弃了进一步获取发展的潜在机会。同时，也成为引发部分劳动力密集型产业劳动力缺口加大的重要因素。

保障粮食安全的政策还会对区域经济协调发展造成影响。粮食生产的比较利益较低，往往出现产粮越多，地区经济越落后的现象，“粮食大省，经济弱省，财政穷省”在中国是比较常见的。因此，地方政府出于本地经济、财政利益考虑，往往不希望承担过多的粮食安全责任。如果国家指令性要求某些地区承担粮食安全责任，则相当于在上级政府主导下，实现了粮食主产区向主销区利益的输送。就目前中国粮食生产布局看，主产区多为经济欠发达地区，主销区多为经济发达地区，保障粮食安全的政策可能扩大现有区域发展差异。

粮食安全保障同样关系到人与自然的关系，中国粮食安全保障的主要途径在于提高粮食综合生产能力，但是城市化进程使耕地占用日益严重，人地关系紧张成为中国粮食安全保障的瓶颈。同时，人类过度开发造成的生态破坏，使自然灾害发生频率不断提高，水土流失严重，恶化了粮食生产的自然条件。另一方面，目前粮食增产对化肥、农药等化学品投入的依赖程度越来越高，化肥的超量施用已经导致地表水及地下水污染加剧，而农药的滥用致使其在环境及农副产品中的残留现象日益严重。保障粮食安全成为处理人与自然关系过程中的一个难题。

基于以上原因，保障粮食安全的政策必须纳入我国科学发展规划的总体框架中，提高保障政策与其他政策的协调性。对粮食安全保障政策的绩效评估也应该纳入科学发展的综合目标体系。

二 经济安全理论

随着冷战后世界政治、经济格局的深刻变化，经济发展成为大多数国家的重中之重，经济安全问题开始受到世界各国的广泛关注，并被逐渐纳入国家战略安全范畴。国家经济安全观就是在这一背景下形成的。目前，对国家经济安全观内涵的界定主要形成了三种代表性观点：第一种认为，经济安全是军事、政治安全的附属品，是军事力量和权力的支撑；第二种认为，经济安全是经济本身的安全；第三种认为，经济安全是经济全球化带来的非军事的国家安全问题。广义的经济安全是指，一国在经济发展过程中能够有效消除和化解国内外各种潜在风险，具有抵御国内外各种干扰、侵袭的能力，以保持国民经济持续、健康、稳定发展。狭义的国家经济安全是指，金融全球化条件下一国能够有效防止金融乃至整个经济受到来自外部的冲击所引起的剧烈动荡和国民财富的大量流失。

李孟刚（2006）指出，国家安全分为内在安全和外在安全两个方面。内在安全是指国家的安宁和稳定，外在安全则是指国家免受外来的侵略、干涉和控制。从国家安全视角探讨粮食安全保障问题，有助于揭示保障粮食安全对国家稳定和免受外来控制的重要作用，凸显政府在粮食安全保障中的责任。

就国内安全而言，粮食安全关系到政局的稳定。饥荒历来是引发政府合法性危机的重要导火索，中国历史上许多农民起义的直接原因都是由于灾荒造成民不聊生，而政府又不能采取有效应对措施而引发的。世界范围内粮食安全问题同样关系到国家政局的稳定。2007～2008年发生的世界性粮食危机使菲律宾、印度尼西亚、新加坡、泰国等地居民走上街头抗议粮价上涨，海地、喀麦隆等国发生骚乱，甚至出现人员伤亡。毛泽东历来重视粮食的政治意义，1953年他就指出：“不能多打粮食，是没有出路的，于国于民都不利。”1957年他又强调：“要注意，不抓粮食很危险。不抓粮食，总有一天要天下大乱。”其后的历届中国领导集体都十分重视粮食对稳定的重要作用。中国作为农业生产力较低的人口大国，满足人民基本粮食需求是政治稳定和国家安全的基础，是所有改革与发展的前提。1982年，邓小平在总结我国经济建设的历史经验时强调指出：“不管天下发生什么事，只要人民吃饱肚子，一切就好办了。”因此，保障粮食安全是一项政治任务，政府是粮食安全保障的首要责任者。

就涉外安全而言，往往一些跨国粮食寡头与超级大国政府相配合，以粮食为武器，干预他国经济，攫取经济利益，并将粮食作为国际政治中的重要战略资源。基辛格曾经说：“谁控制了石油，谁就控制了所有的国家，谁控制了粮食，谁就控制了所有的人。”美国通过选择性的粮食援助，开展粮食外交，进一步增强其国际霸主地位。恩道尔（2008）指出1973年世界粮食危机中，美国6家跨国公司控制了世界粮食储备的95%，通过美元贬值和破坏发展中国家粮食生产能力，美国不断巩固自身高效农业市场的优势地位。作为世界最大的粮食供应国，通过控制世界粮食供应及价格，美国的地缘政治权力获得持续的战略性增长。作为发展中社会主义大国，中国被个别持不同意识形态的资本主义大国视为重要的战略对手，近些年国际上一度出现的“中国威胁论”，粮食问题就是指责中国威胁世界的一个借口。“谁来养活中国”不仅仅是学术的争论，更是国际政治问题。中国必须大力保障本国粮食安全，维护作为负责任大国的良好国际形象，进一步提高中国在国际政治经济活动中的地位。

三 产业安全理论

粮食安全不仅是政治问题，更本质上还是一个经济问题，是一个产业安全问题。粮食既是最基本的消费品，又是重要的投入品。粮食产业链条日益延长，其对国民经济的影响已经从消费本身扩展到更广泛的领域。在国际经济一体化的当今世界，产业的竞争也是世界性的。保障粮食安全的根本在于促进粮食及相关产业的发展，提高本国的产业竞争力。中国粮食产业在世界范围内竞争力仍然不高，大豆等品种已经受到国外低成本产品的严重冲击，使本国的生产能力受到损害。中国主要粮食品种的流通及加工行业同样缺乏足够的竞争力，面对跨国粮商的进入，大量中小型涉粮企业承受较大的生存压力。随着跨国粮商在中国粮食流通及加工领域布局的逐渐铺开，其投资领域还将向上下游行业扩展，进而增强其对中国粮食市场的控制力，国内粮食产业竞争力的不足，为国际粮食产业资本在中国国内市场的大规模扩张创造条件，并有可能影响中国粮食价格主导权和粮食宏观调控有效性，更为严重的情况下还会通过粮食相关产业的波及效应，对整个国民经济的稳定发展带来不利的影响。

根据李孟刚（2008）对产业安全的界定，产业安全是指特定行为体自主产业的生存和发展不受威胁的状态。其中特定行为体主要是指民族国家，产业生存安全是指产业的市场或市场份额、利润率水平以及产业资本的三个循环中的任何一个循环都不受威胁的状态。产业发展的安全主要是指：数量上看必须是产业价值的增加或市场份额的提高；从质量上看必须是产业原有产品技术含量的提高及新产品的开发。这一定义完全适用于粮食安全问题。因此，从产业安全视角考察粮食安全保障问题，就需要国家确保本国粮食产业的生存和发展。中国正处于工业化进程中，粮食生产比较收益逐步降低，而且面临较高的自然风险和市场风险，资源更倾向于流出粮食生产领域，使粮食产量面临下降的压力，威胁粮食产业的生存。粮食流通及加工等产业环节中，国内企业或者改革尚待深化，或者产业集中度低、竞争力差，在强大的国际跨国粮企进入时，将面临生存的威胁。同时，随着中国人口的继续增长，食物消费结构的升级，以及工业用粮的增加，需要粮食数量的同步增长及品质结构的改善，对粮食产业的发展提出了迫切的要求。在中国这类后发国家里，粮食产业生存与发展仅凭产业自身力量是无法实现的，特别是在开放条件下，国家必须充分利用国际规则允许的手段，采取全方位的措施，保障粮食产业的可持续发展。

四 公共经济学理论

粮食安全问题是一个公共经济学的问题。因为，从国家安全的角度看，粮食安全是纯的公共物品，从产业安全及科学发展的角度看，粮食安全又是具有很强的正外部效应的准公共物品。因此，保障粮食安全的政策研究应该以公共经济学理论作为分析工具。

首先，应该合理界定粮食安全保障过程中政府和市场的关系。因为，虽然粮食安全在不同层次上具有公共物品的特性，但是其生产和消费过程又是典型的私人产品。因此，应明确粮食安全保障活动中公共部门和私人部门的责任，防止政府的越位与缺位。其次，应充分利用财政政策工具。粮食安全保障问题本质上是一个财政问题，粮食生产领域存在诸多的市场失灵，只有综合运用财政投资、财政补贴及税收政策才能得以纠正。目前世界各国对粮食生产普遍进行财政支持。而且，总的趋势是，在WTO农业规则约束下，各国在争取他国削减农业补贴的同时，最大限度的保护本国的农业。中国目前对粮食生产的支持力度仍然很低，如何确定一个保障粮食安全的适度财政支持规模，是亟须解决的重要问题。同时，还需探索有效整合各类支农资金的途径，优化支持粮食安全的财政资金使用形式，提高资金的使用绩效。再次，在财政分权体制下，粮食安全保障的责任应该在不同级次政府间合理划分。粮食安全具有宏观、中观和微观三个层次的内涵。宏观的粮食安全主要出于国家安全考虑，属于全国性公共物品，需要中央财政来支持。中观粮食安全涉及产业的发展和区域发展，主产区发展粮食产业对其他地区，特别是对主销区具有明显的正外部效应。因此，必须进行合理补偿，目前中国采取的是上级政府向下级政府转移支付的纵向补偿形式，而且补偿程度往往不足以弥补主产区为其他地区创造正外部性而牺牲的发展机遇。因此，如何确定合适的补偿比例，以及能否设定横向补偿机制，是中国建立粮食安全保障的长效机制的关键。