第二节 城市公共服务的概念及其辨析

一 公共物品的含义

有这样一些物品，如水果、衣物，以及火车上的座位等，他们是在普通市场上用于交换的常见物品，称为“私人物品”；私人物品具有两个特点：一是排他性，只有对商品支付价格的人才能够使用该商品；二是竞争性，如果某人已经拥有了某个商品，那么其他人就不可以再使用了。在现实中，还存在另一种具有与之相反特点的物品，既不具有排他性又不具有竞争性，即公共物品。

布坎南认为，根据传统的定义，纯公共物品或服务是指相关群体的全体成员可同等获得的那些物品或服务，但此定义具有高度限定性，严格来说，并没有哪种物品或服务在真正意义上符合这种极端的定义，因此他引入了混合物品的概念，此种产品介于纯公共物品与私人物品之间，即所谓的准公共物品。

此后，奥斯特罗姆进一步将准公共物品分为两类，一类具有排他性，但不具有竞争性的产品，比如，高速公路、海滩，成为俱乐部产品；另一类虽不具有排他性，但具有竞争性的物品称为“公共资源”，如海鱼，捕捞海鱼不必支付费用，但是当某人捕捞到，其他人捕捞的数量就变少了，也成为公共池塘物品。

严格来说，俱乐部产品和公共池塘物品都不属于纯公共物品的概念，但是学者们普遍把公共物品的概念拓展成为一个包含俱乐部产品和公共池塘产品等准公共物品的广义概念，公共物品作为私人物品的对立面出现，所以公共物品的研究实际上是对非私人物品的研究，确切地说，对公共物品的研究主要是对混合物品的研究。

二 相关概念的辨析

在研究中，许多学者对公共物品的特点虽有统一论述，但是使用的名称略有不同，如公共资源、公共设施、公共服务等，虽然从某种意义上来说几种概念所包含的内容具有一致性，但是仔细分析也存在不同点，尤其是在不同学科的运用中存在不同。

1．公共物品与公共资源

所谓物品是指物件、东西，资源的基本定义是指可利用的自然物质，是创造人类社会财富的源泉。从两者的基本定义来看，资源要比物品具有可利用的价值，且要有一定的规模，如借用英文中的用法，资源应当是不可数名词，而物品是可数名词。公共物品与公共资源两者也有差异，经济学中，公共物品是指既不具有排他性，也不具有竞争性的物品；公共资源则是不具排他性，具有竞争性的物品，是公共物品的一部分，也即上面提到的公共池塘物品。

2．公共设施与公共服务

在实际研究中，尤其是国外学者的研究中，常常使用公共服务(public service)和公共设施(public facilities)两个概念。公共服务是产生于21世纪公共行政和政府改革的理念，政府为民众提供公共设施建设，发展教育、文化、卫生和体育等事业，强调公民的权利和政府的服务性，比如，政府提供的教育、执法、监督和税收等。公共设施的提供主体也是政府，是公共服务依托的硬件设备，比如，医院、学校等。涉及政府供给方式、供给来源等公共管理学的研究，常使用公共服务的概念；涉及地理空间可达性、规划研究等地理科学、城市规划方面的研究时，多采用公共设施的概念。

严格来说，服务强调无形，物品和设施均强调有形，但在实际应用中，学者们往往将二者与公共物品混用，甚至使用公共服务设施的概念。

3．社区公共服务设施与城市公共服务

在地理学的研究中，由公共服务设施引出了社区公共服务设施的概念。显而易见，社区公共服务设施以社区为主要考察单位，用于居住区服务设施的规划及研究。根据居民的需求及习惯，分为生活服务设施(超市、菜场等)、市政设施(供电供水供气、道路交通、银行等)、公共服务设施(社区组织办公用房、再就业培训中心、医疗卫生服务站、养老院、公共活动场所等) 。

城市公共服务概念(urban public service)的提出是为了区别于农村公共服务的概念。比如城市公共服务设施包括交通、给排水、垃圾处理、警察保安、图书馆、医疗保健、城市绿地和休闲娱乐等设施。农村公共服务主要是指为农村发展、农业生产、农民生活提供的公共物品，包括水利灌溉设施、电力交通、生态环境、养老医疗保障、文化体育设施等。由于公共服务在内容、水平上的城乡差异，导致了二者研究对象的不同。

从上述定义来看，社区公共服务设施与城市公共服务概念的相同点是：二者均是城市公共物品的范畴，与农村公共物品相对；二者除了具有设施与服务的差异外，还具有一些其他的不同，社区公共服务的服务范围更强调社区，而城市公共服务则不拘泥在社区，比如，医疗资源中，社区卫生中心属于社区的范畴，一级医院、二级医院等市级医院则属于城市公共服务的范畴。

4．公共事业

除了公共服务、公共设施、公共物品概念的使用以外，公共事业也经常被学者们使用，公共事业是指政府生产或提供的，供城市居民集体消费或使用的具有不同程度的非竞争性和非排他性混合商品的产业总称，兼具私人商品与公共商品两种经济属性的混合商品。从该定义中可以看出，公共事业是生产准公共物品的产业，是负责和维持公共服务基础设施的公司，处在自然垄断之下，一般是由政府控制，即使是私营企业也是被行政法规所监管的，包括电力、供水、废物处理、污水处理与燃气供给。

在研究中，几种概念常出现混用的情况，但仔细分析，几种概念还是略有差异，比如说，义务教育是由政府提供的，则学校是公共设施，教师提供的服务及相关的教育评估、监督体系都是由政府提供的公共服务，公共服务和公共设施都是公共物品中的一类，区别于海鱼等不是由政府提供的自然资源。由于本研究定位在城市中，却又并不局限在社区的范畴，且本书实证研究的最终目的是为了能有益于政府完善公共服务体系，因此本书沿用城市公共服务的概念。

三 城市公共服务的分类

国内学者对城市公共服务的分类，并没有统一的论述，而是根据研究的内容、目的提出了不同的分类方式。

根据服务目的分类，包括政治性公共服务、经济性公共服务、社会性公共服务。政治性公共服务是指实现城市政治统一的公共服务，如治安、司法等。经济性公共服务是指政府为经济发展提供的服务，包括基础设施等。社会性公共服务是指与居民精神生活密切相关的产品，包括教育、科普、社会保障等。

根据服务的职责分类，包括全国性公共服务、地方性公共服务，比如，国防、外交是由中央政府统一调配的，属于全国性公共服务；教育中的高等教育，是全国性公共服务，中等教育和义务教育属于地方性公共服务。这样的分类方法可以比较明确地了解公共服务是由哪一级政府提供的，但同时它将同一种公共服务进行了拆分。

根据提供产品的形式分类，包括为家庭和社区提供的无形服务，如安全巡逻、消防设施；依托服务设施提供的服务，如医院、图书馆等。

根据服务水平分类，包括基本公共服务和非基本公共服务。首先要确定基本公共服务的范畴，除此以外则是非基本公共服务。目前，对基本公共服务的研究是我国学者最为关注的一个议题，对基本公共服务概念的定义存在不同的意见。基本公共服务是指为维持国家经济社会稳定、保护个人基本生存权和发展权所必须的公共服务。在一定社会经济发展阶段，基本公共服务所需覆盖的最小范围包括公共卫生、基本医疗、义务教育、社会救济、就业服务与养老保险。从消费者需求的层次来看，公共服务包括四大领域：一是底线生存服务，包括就业服务、社会保障、社会福利和社会救助，主要目标是保障公民的生存权；二是公众发展服务，包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育，主要目标是保障公民的发展权；三是基本环境服务，包括居住服务、公共交通、公共通信、公用设施和环境保护，主要目标是保障公民起码的日常生活和自由；四是基本安全服务，包括公共安全、消费安全、国防安全等领域，主要目标是保障公民的生命财产安全。

四 本书的研究对象及层次划分

学者们对公共服务的分类并没有统一的层次，从现阶段我国的经济水平来看，人民对公共服务的需求由基本需求向发展型需求转变，在这个过程中，人们对教育、医疗、卫生、文化体育等保障人民发展权的需求水平不断提高，同时，随着我国老龄化的加速，养老设施及相关服务的配置也愈加成为社会最为关心的问题。因此，本书将城市公共服务的研究限定在公共服务中旨在保障居民发展权的范围内，包括基础教育、医疗资源、公共文体以及养老资源在内的四种公共服务，之所以如此选取，原因有三：一是这四种公共服务是当下居民迫切需求的；二是这四种资源主要面向本区域配置，不仅包括服务的投入还包含相应的设施分布，与人口分布结合紧密；三是近些年本人参与较多相关的课题，积累较为丰富的数据和调研资料。其中基础教育包括幼儿园、义务教育资源及高中教育；医疗服务指医疗资源的设施投入及人员投入；养老资源指养老机构的投入；文化体育资源包括公共文化和公共体育资源。

根据城市公共服务针对的对象、服务的半径及服务的水平，本书将研究的教育、医疗、文化体育、养老资源划分为几个层次：

首先，不同的公共服务针对不同的服务对象，根据社会福利品的分配原则，公共物品分为普遍性与选择性产品，普遍性产品即面向全体人口和家庭，同时以全体人口为参照；绝大多数社会福利项目都是选择性的，而选择性分配又分为基于社会人口属性、基于社会经济贡献资格条件及基于专业诊断的资格条件。那么从公共物品面对的群体显然可以划分为，面向全体人口的，如医疗服务、文化体育等；面向部分群体，有选择性的，即基于社会人口属性来分配的，如义务教育、养老服务等。

其次，根据服务的范围来分，在城市区划中，公共服务根据职能和地域范围划分为四个层次：区域级，依托区域重大交通枢纽的服务辐射区域；城市级，依托城市发展的范围；社区级，承担一定独立的城市综合职能，服务半径因具体社区规模不同而不同；规划街区级，从设施均衡布局和内部服务自足性的角度出发，界定以半径约1000米范围为标准规模，配建较完善的能满足单元内部居民物质与文化生活需要的公共服务设施，使各种功能活动实现比较均衡的混合。在城市公共服务中，市级医院、市级文化体育场所属于城市级公共服务；社区医院、卫生所、社区文化健身设施、养老院及义务教育属于社区级。

再次，根据服务的水平来看，同一种公共服务在软硬件的配置上有所不同，比如，高中的重点学校，师资力量高于普通高中；医疗卫生资源中的市级医院，医疗水平设施比社区卫生中心优越。基于此种原因本书将一些具有优势的、软硬件设施较好的资源定义为优质资源，其中重点学校定义为优质教育资源，市级医院定义为优质医疗资源；文化体育虽然也包括市级图书馆、市级体育场，与社区级别的小区健身器材、文化活动中心相比，硬件和软件设施都相对较好，但是由于并不涉及居民关注的重点民生问题，与优质教育、医疗资源相比引起的社会问题较小，因此并不区分优质资源与普通资源的差别；养老资源也是如此，由于养老资源是近几年政府开始配置的，大都以社区为单位，相对来说也并不存在强烈的优质与普通资源的差异。

最后，根据服务的层次来看，本书研究的公共服务不仅包括基本公共服务，也包括非基本公共服务。基本公共服务有义务教育、社区卫生中心、公共文化体育，在当前国情下，这些公共服务是保障居民最基本权利的服务，主要由国家负担供给，面向全体服务人员，有全覆盖的要求；非基本公共服务包括幼儿园、高中、医院与养老院，并不面向全体服务对象，政府部分承担供给的责任。

五 城市公共服务的特点

按布坎南的分类，本书研究的城市公共服务属于混合物品，可以说既具有公共物品的性质又具有私人物品的性质，同时也具有区别于农村公共服务的特点：

1．拥挤性。公共物品具有非竞争性的特点，但混合物品消费中，存在一个“拥挤点”。即当消费者的数目增加到该拥挤点之前，每增加一个消费者的边际成本是零；而达到该点之后，每增加一个消费者的边际成本开始上升；当达到容量的最大限制时，增加额外消费者的边际成本趋于无穷大。

2．主体有限。公共物品具有非排他性的特点，但准公共物品可以有成本地排他，消费者能够且愿意支付一定的费用以享用一定程度排他的物品，也即部分准公共物品的消费主体是有限的。

3．外部性。延续了公共物品外部性的特点，即一定城市公共服务的供给会产生一定的外部效应，比如，教育素质的提高，对公共服务的接受者和社会经济的发展都产生积极的外部效应。

4．社会服务性。城市公共物品中的教育、文化、卫生和体育等具有社会消费性的特点，是为了社会发展服务，保障居民发展权的。该特点主要是区别于部分具有生产性的农村公共服务，如农田的建设、病虫害的防治等；以及区别于用于基础建设的公共服务投入，如城市交通等。